Материалы проверок муниципального предприятия направляются учредителю. Какими контрольными полномочиями наделен учредитель? Порядок применения мер принуждения

Юрий Суфадинович СОКУРОВ, ведущий консультант Департамента методологии, анализа и консалтинга ООО «БФТ»

Контроль финансово-хозяйственной деятельности государственных учреждений является одной из актуальных тем для органов исполнительной власти, имеющих широкую сеть подведомственных учреждений. Каковы цели такого контроля, кто правомочен его осуществлять, каковы права и ограничения участников контроля?

В настоящее время необходимость осуществления контроля деятельности автономных, бюджетных и казенных учреждений в целом установлена соответствующими федеральными законами. Так, в соответствии с пунктом 5.1 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7‑ФЗ «О некоммерческих организациях» федеральные государственные органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя, контролируют деятельность федеральных бюджетных и казенных учреждений; в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ контролируются бюджетные и казенные учреждения субъекта РФ.

Для автономных учреждений аналогичные нормы предусмотрены в пункте 3.23 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174‑ФЗ «Об автономных учреждениях». При этом подзаконные акты, регулирующие контроль подведомственных учреждений, не приняты. Включается сюда контроль финансово-хозяйственной деятельности (ведомственный финансовый контроль) или нет, законами не оговаривается.

На необходимость осуществления контроля учредителя указывают и требования Бюджетного кодекса. Так, в силу статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств должен обеспечивать соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении. В эту сферу попадает и контроль использования субсидий на выполнение государственного задания. При этом согласно статье 69.2 БК РФ порядок контроля исполнения государственного задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения, устанавливается при утверждении задания. В свою очередь, правила осуществления контроля выполнения задания органами госвласти, осуществляющими функции и полномочия учредителя, определяются при утверждении порядка формирования задания и финансового обеспечения его выполнения.

Кто контролирует

На практике правила осуществления контроля деятельности государственных учреждений в различных субъектах РФ и предметы контроля заметно разнятся, что можно увидеть, прежде всего анализируя действующие нормы региональной правовой базы. На уровне субъектов РФ соответствующей функцией по осуществлению ведомственного финансового контроля, как правило, наделяются отраслевые органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя. Соответственно, регулирование контроля осуществляется локальными актами данных органов, разрабатываемыми в рамках реализации нормативных правовых актов, принятых в развитие федеральных законов о некоммерческих организациях и автономных учреждениях.

Распространена схема, когда отраслевой орган (например, региональное министерство образования) занимается контролем за оказанием учреждением услуг и (или) выполнением работ, осуществлением финансово-хозяйственной деятельности, закупок, а орган по управлению и распоряжению имуществом - проверкой вопросов, связанных с использованием имущества. Но может использоваться и сочетание данных направлений контроля на уровне одного госоргана при осуществлении ведомственного контроля, особенно это относится к федеральному уровню.

Процесс организации и проведения контрольных мероприятий на ведомственном уровне, как правило, идентичен контролю, проводимому органами финконтроля. Это объясняется в том числе тем, что до принятия Закона № 252‑ФЗ главные распорядители бюджетных средств работали в том же правовом поле, что и органы финконтроля (статьи 158 и 269 БК РФ), а потому имеют опыт и наработанную базу как в плане регулирующих документов, так и в плане проведения контрольных мероприятий.

Организация контроля

Что касается организации контроля, то соответствующие контрольные функции внутри учредителя возлагаются на контрольно-ревизионные подразделения, создаваемые в рамках ведомства, осуществляющего функции и полномочия учредителя, или уполномоченных должностных лиц. Непосредственными механизмами реализации ведомственного финансового контроля являются контрольные мероприятия, которые могут проводиться с использованием следующих методов, присущих работе и органов финконтроля:

проверка - изучение отдельных финансовых и хозяйственных операций учреждения, в том числе на основе отчетной документации учреждения, установление их соответствия требованиям законодательства;

ревизия - полная проверка финансово-хозяйственной деятельности учреждения с целью определения ее законности, целесообразности, эффективности;

обследование - оценка состояния отдельных вопросов финансово-экономической деятельности учреждения для определения его финансового состояния и возможных перспектив развития.

На практике на регулярной основе чаще всего проводят проверки и ревизии. Так же, как и в случае с контрольными мероприятиями, проводимыми органами госфинконтроля, проверки, осуществляемые на уровне ведомств, могут быть камеральными и выездными; руководитель учреждения может быть заранее уведомлен о проведении контрольного мероприятия; могут быть ограничены длительность контрольного мероприятия, возможности его продления; может быть установлена минимальная периодичность осуществления контрольных мероприятий и т. д.

Результаты контроля

Порядок реализации результатов контрольных мероприятий законодательством не регламентирован. Финансовый контроль учредителей в отношении подведомственных учреждений не относится к сфере госфинконтроля, законодательством не предусмотрено применение бюджетных мер принуждения и (или) мер административного принуждения в отношении подведомственных учреждений, допустивших нарушения. Тем не менее результаты контрольных мероприятий находят свою реализацию и используются учредителями для принятия управленческих решений, таких, например, как:

сохранение (увеличение, уменьшение) показателей государственного задания и объемов его финансирования;

внесение изменений в учредительные документы учреждения;

перепрофилирование деятельности, реорганизация, изменение типа учреждения или его ликвидация;

применение мер ответственности к руководителю учреждения, продление или расторжение с ним трудового договора;

подготовка предложений о необходимости выполнения мероприятий по обеспечению сохранности государственного имущества;

направление материалов контроля в соответствующие органы в зависимости от характера выявленных нарушений (наличие признаков бюджетного или административного правонарушения, уголовного преступления).

Необходимо также иметь в виду, что в силу Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8‑ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в сети интернет должна размещаться информация о деятельности государственных органов, включая информацию о результатах проверок, проведенных государственным органом, его территориальными органами, подведомственными организациями в пределах их полномочий. В свою очередь, например, бюджетное учреждение в целях обеспечения открытости и доступности информации о своей деятельности на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях должно размещать сведения о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах. Данное положение федерального законодательства также может найти отражение в региональных нормативных правовых актах, касающихся контроля деятельности учреждений.

Правила устанавливает учредитель

Вполне возможно, в будущем законодатель определится с данным направлением контроля, его развитием (например, в виде внутреннего аудита; ведомственного контроля, включающего финансовый контроль, контроль в сфере закупок и т. д., либо разделения на самостоятельные направления ведомственного контроля; в виде составной части внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и пр.). Но на сегодняшний день конкретные правила проведения ведомственного финансового контроля должен устанавливать государственный орган (учредитель), исходя из имеющихся требований регионального законодательства, внутренней организации деятельности госоргана и целей, которые он желает достичь посредством реализации контрольной функции.

Так, правовые акты органов, выполняющих функции учредителей, могут определять:

порядок осуществления контрольных мероприятий по проверке целевого и эффективного использования денежных средств, государственного имущества, закрепленного за учреждениями на праве оперативного управления, ведомственного контроля в сфере закупок (в случаях, когда контроль в сфере закупок наряду с контролем использования имущества рассматриваются как составляющие ведомственного контроля);

обязанности учреждений (предоставление запрашиваемой информации и документов, информирование проверяющих об устранении выявленных нарушений с представлением подтверждающих документов);

права учреждений (ознакомление с результатами контроля, представление письменных возражений по результатам контроля, обжалование решения, принятого по результатам проведенного контрольного мероприятия).

Наряду с проверками, ревизиями и обследованиями учредителем должна быть организована работа по сбору и анализу данных о деятельности учреждения на системной основе, включая информацию о результатах контроля государственными контрольно-надзорными органами, информацию об отклонениях в выполнении государственных заданий, проведению по мере необходимости социологических опросов с целью выявления полноты оказания и степени удовлетворенности качеством государственных услуг, предоставляемых учреждением, и т. д. Другими словами, ведомственный финансовый контроль должен не дублировать государственный финансовый контроль, а носить прежде всего управленческий характер, то есть должен быть направлен на профилактику недостатков, нарушений, в том числе посредством мониторинга деятельности учреждений и своевременного принятия корректирующих мер.

Сам же ведомственный финансовый контроль деятельности государственных учреждений должен предполагать в первую очередь проверку:

соблюдения учреждением требований законодательства Российской Федерации в сфере деятельности некоммерческих организаций, в том числе в части открытости и доступности документов учреждения, и целей, предусмотренных его учредительными документами;

составления и выполнения планов финансово-хозяйственной деятельности;

полноты и качества выполнения госзадания на оказание услуг (выполнение работ), полноты и достоверности отчетности о его исполнении;

эффективного и целевого использования субсидий и иных целевых средств, соблюдения условий и порядка их использования;

оказания платных услуг и (или) выполнения платных работ;

выполнения условий гражданско-правовых договоров;

соблюдения сроков представления статотчетности;

использования имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, а также обеспечения его сохранности и пр.;

соблюдения руководителем учреждения условий трудового договора.

Реализация же результатов контрольных мероприятий должна выражаться в:

выявлении обстоятельств, обусловивших недостатки и нарушения в расходовании денежных средств и использовании материальных ценностей, нарушение требований действующего законодательства;

выработке рекомендаций по повышению эффективности деятельности проверяемых учреждений, а также анализе применения аналогичных рекомендаций, которые доводились до учреждений по результатам ранее проведенных контрольных мероприятий, в том числе органами госфинконтроля;

направлении материалов контрольных мероприятий в соответствующие органы в зависимости от характера выявленных нарушений;

формировании информационной базы об объеме и качестве предоставляемых государственных услуг (выполняемых работ).

Ответственность руководителя

Зачастую отдельной проблемой является выполнение руководителем учреждения требований со стороны проверяющих по устранению нарушений и недостатков. Следует отметить, что Закон № 83‑ФЗ предусматривает нормы контроля деятельности бюджетного учреждения, в том числе в части ответственности руководителя учреждения. Так, органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя, при заключении (перезаключении) трудового договора с руководителем учреждения должны предусмотреть в нем, кроме прочего, права и обязанности руководителя; показатели оценки эффективности и результативности его деятельности; условие расторжения трудового договора по инициативе работодателя при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Данные условия можно предусмотреть и в договоре с руководителем автономного учреждения, хотя напрямую в Законе № 83‑ФЗ такие положения не прописаны. Более того, учредитель может в условиях заключаемого договора с руководителем учреждения предусмотреть условия применения в отношении него соответствующих мер дисциплинарного взыскания, вплоть до расторжения трудового договора в одностороннем порядке, в том числе в случаях выявления фактов несоответствия деятельности учреждения требованиям законодательства и непринятия мер руководителем по устранению нарушений и недостатков.

В правовых актах, регулирующих вопросы проведения ведомственного финансового контроля, также целесообразно определить обязательные действия руководителя учреждения после получения результатов контроля: разработку и направление исполнителю контроля в течение определенного времени графика (плана) мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков, непосредственное их устранение в течение установленного времени и пр. В определенных случаях исполнитель контроля может предусмотреть проверку устранения нарушений и недостатков.

В силу отсутствия четкого требования о проведении ведомственного финансового контроля отсутствует и соответствующее требование об анализе со стороны надзорных органов такой деятельности с последующей выработкой рекомендаций и предложений по совершенствованию контроля. Но на уровне регионов такой вид анализа (мониторинга) вполне можно предусмотреть, в том числе посредством, например, согласования планов контрольных мероприятий и направления в органы государственного финансового контроля отчетов о результатах контрольных мероприятий с приложением необходимых материалов.

Федеральный закон от 23 июля 2013 года № 252‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

В течение 2011 года многократно обсуждались проблемы, с которыми столкнулись государственные и муниципальные учреждения и органы, осуществляющие функции и полномочия их учредителей (далее —учредители) в процессе планирования, в то время как процессу контроля за деятельностью учреждений в новых условиях не уделялось достаточного внимания. В результате у многих учредителей до сих пор возникают вопросы такого рода: как мы теперь будем контролировать деятельность учреждений, а вдруг они не заплатят заработную плату?
Наталья Васильевна ГВОЗДЕВА, заместитель генерального директора компании БФТ
Надежда Витальевна БАБКО, директор департамента развития комплексных решений компании БФТ, к. э. н.

Полномочия учредителя по контролю за учреждениями

Какие же полномочия по контролю за деятельностью учреждений остались у учредителя? В качестве основных направлений контроля за финансово-хозяйственной деятельностью учреждений можно указать:

соблюдение действующего законодательства;
оценка результативности и эффективности финансово-хозяйственной деятельности;
оценка состояния кредиторской задолженности, установление превышения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности, а также дебиторской задолженности, нереальной к взысканию;
оценка целевого использования средств, полученных в виде субсидий на иные цели;
оценка выполнения утвержденного плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения;
оценка состояния государственного (муниципального) имущества, выявление неиспользуемого или используемого не по назначению государственного (муниципального) имущества, выявление нарушений действующего законодательства, содержащего нормы о порядке использования, распоряжения и сохранности государственного (муниципального) имущества.

Предметом контроля за деятельностью государственного (муниципального) учреждения является его деятельность, направленная:

на осуществление основных видов деятельности, предусмотренных уставом государственного (муниципального) учреждения, в том числе:

выполнение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ);
оказание услуг (выполнение работ) за плату сверх государственного (муниципального) задания или в рамках государственного (муниципального) задания в случаях, предусмотренных федеральным законодательством;
обеспечение соответствия качества оказания государственных (муниципальных) услуг нормам законодательства и требованиям, установленным в государственном (муниципальном) задании;
осуществление переданных полномочий органа исполнительной власти по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.

Контроль за деятельностью учреждений может осуществляться в форме предварительного, текущего и последующего контроля. Предварительный контроль осуществляется на стадии формирования и утверждения государственного (муниципального) задания; определения объема субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (далее - субсидия на выполнение задания); определения перечня и объема средств субсидий, предоставляемых в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса (далее - целевые субсидии) учреждению; согласования и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности.

Текущий контроль осуществляется в процессе исполнения учреждением государственного (муниципального) задания путем анализа оперативных данных и отчетности учреждения о выполнении показателей государственного (муниципального) задания, плана финансово-хозяйственной деятельности, а также в форме санкционирования расходов учреждения за счет средств целевых субсидий и бюджетных инвестиций в порядке, определенном соответствующим финансовым органом.

Последующий контроль осуществляется путем проведения ревизий, проверок отчетности о выполнении государственных (муниципальных) заданий, результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества, о непосредственных результатах реализации государственных (муниципальных) программ, об использовании средств целевых субсидий и бюджетных инвестиций, выполнения государственных контрактов и гражданско-правовых договоров, осуществления финансово-хозяйственной деятельности и пр.

Эффективность контроля

Для эффективной организации контроля важно, чтобы высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (администрацией муниципального образования) согласно требованиям Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ был определен порядок контроля за деятельностью учреждений. В нем необходимо закрепить процедуры, формы и сроки проверок, а также меры, которые могут быть приняты по результатам таких проверок, либо определить требования к принятию соответствующих ведомственных правовых актов учредителями.

Результаты проведения контрольных мероприятий с учетом оценки степени выполнения ранее установленных показателей государственного (муниципального) задания учитываются учредителем при принятии следующих решений:

о сохранении (увеличении, уменьшении) учреждению показателей объема услуг и (или) результатов выполнения работ государственного (муниципального) задания;
об изменении нормативов финансового обеспечения оказания услуг, выполнения работ, содержания имущества;
о внесении изменений в перечень видов деятельности государственного (муниципального) учреждения (о перепрофилировании учреждения);
об изменении типа, реорганизации (в том числе присоединении к другому учреждению) или ликвидации государственного (муниципального) учреждения;
о внесении изменений в учредительные документы учреждения;
о применении мер ответственности к руководителю учреждения.

Нормативно-правовое регулирование процесса контроля за деятельностью учреждений является обязательным, но недостаточным условием для обеспечения эффективности контрольных процедур. Существенную роль играет то, как было сформулировано задание учреждению и какие показатели были поставлены в качестве целей (показатели объема и качества для услуг и показатели результата для работ).

Задание учреждению - основной элемент контроля

Для многих формирование государственных (муниципальных) заданий в конце прошлого года стало первым опытом выполнения подобной задачи, поэтому часто учредители упрощали себе задачу, не конкретизируя, что учреждение должно сделать за счет средств, выделяемых ему в форме субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания (например, оказание образовательных услуг или методическая поддержка деятельности департамента). Этот фактор, а также низкая оценка учредителем качества финансового менеджмента в учреждениях привели к необходимости поиска учредителем различных, не всегда легитимных способов контроля за деятельностью учреждений.

Выходом из сложившейся ситуации может стать пересмотр государственных (муниципальных) заданий по результатам полугодия в части изменения состава установленных показателей объема, качества услуг и (или) результатов работ. По результатам анализа отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий за полугодие (если в задании была установлена соответствующая периодичность сбора отчетности) учредитель имеет право и возможность внести необходимые изменения в задание, чтобы уточнить цели и задачи, стоящие перед учреждением до конца года, а также обеспечить себе основание для проверки деятельности учреждения по заданным параметрам.

При изменении (расширении) состава показателей учредителю важно соблюдать принцип «преемственности», который заключается в установлении учреждению показателей задания, увязанных с показателями государственной (муниципальной) или ведомственной программы, ответственным исполнителем которой является сам учредитель. При этом объем субсидии на выполнение задания может быть изменен (на основании уточненного задания) либо остаться без изменения по решению учредителя (если в задание не были добавлены новые задачи).

В случае если учредитель не может точно спланировать значение того или иного показателя либо незначительное отклонение фактического значения показателя от планового не является существенным и не влияет на объем средств, необходимых для выполнения задания, в соглашении о предоставлении субсидии на выполнение задания рекомендуется установить процент недовыполнения или перевыполнения задания, при котором задание будет считаться выполненным. Наиболее часто подобная практика применяется при формировании задания на оказание «групповых» услуг потребителям (например, услуги по дошкольному или общему образованию).

Сведения о результатах мониторинга и оценки выполнения государственными (муниципальными) учреждениями государственных (муниципальных) заданий используются с целью:

выявления причин (факторов) возникновения отклонения показателей объема и качества фактически предоставляемых государственных (муниципальных) услуг от требований государственного (муниципального) задания;
оценки целесообразности внесения изменений и дополнений в действующие стандарты качества и выработки соответствующих нормотворческих инициатив;
выработки инвестиционных предложений, направленных на повышение качества государственных (муниципальных) услуг, например по проведению капитального ремонта недвижимого имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения;
применения санкций в отношении подведомственных учреждений и их руководителей, нарушающих количественные и качественные показатели, установленные в государственном (муниципальном) задании;
поощрения учреждений и их руководителей, обеспечивающих исполнение государственных (муниципальных) заданий в объеме или с качеством, превышающим установленные государственным (муниципальным) заданием;
учета результатов мониторинга и оценки при финансировании, исполнении и формировании государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг на последующие периоды.

Контроль за выплатой заработной платы

Однако формирование детального задания учреждению не решает главной проблемы - недоверия учредителя к учреждению и возникающей из этого потребности в контроле со стороны учредителя за своевременной выплатой заработной платы, уровнем средней заработной платы и объемом других расходов бюджетных учреждений. В соответствии с требованиями Федерального закона № 83-ФЗ контроль целевого использования средств учреждений (включая проверку подтверждающих документов) может осуществляться только в части средств, источником финансового обеспечения которых являются целевые субсидии. Что же касается расходов, осуществляемых учреждениями за счет средств субсидии на выполнение задания, то проведение кассовых выплат из этих средств должно осуществляться в пределах остатка средств, поступивших учреждению, без представления ими в территориальный орган Федерального казначейства, в финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования) документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.

Как же при этом учредителю осуществить контроль за тем, что учреждение не направит весь объем полученной субсидии на выплату заработной платы или премии либо, наоборот, на приобретение дорогостоящего оборудования в ущерб оплате труда работников учреждения? Учредителю и финансовому органу закон оставил для этого несколько путей. Один из них - мониторинг выполнения учреждением плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения (далее - план ФХД), который может заключаться в регулярном отслеживании информации о том, на какие направления были израсходованы полученные учреждением средства и соответствуют ли они утвержденному плану ФХД. Невыполнение плана ФХД может быть основой для принятия управленческих решений учредителя в отношении учреждения, но эти меры не могут быть оперативными.

В этой связи большую актуальность приобретает поквартальная или даже помесячная разбивка показателей поступлений и выплат плана ФХД. Данная возможность может быть реализована средствами автоматизированных систем казначейского исполнения бюджета, установленных в финансовых органах, в случае открытия и ведения там лицевых счетов бюджетных и автономных учреждений либо на основании отчетности, представляемой учреждением. Важно отметить, что законодательно возможен только анализ проводимых расходов и недопустим отказ в проведении выплаты учреждению в случае наличия на его лицевом счете необходимого остатка и корректности оформления платежных документов. В случае наличия остатка на счете расход согласно Закону № 83-ФЗ должен быть осуществлен не позднее второго рабочего дня, следующего за днем представления учреждением платежных документов.

Что остается в этом случае учредителю? Учредитель имеет право регулировать объем средств, перечисляемых на счет учреждения, не указывая в соглашении о предоставлении субсидии график перечисления средств в явном виде. В соглашении в этом случае отражается, что средства субсидии перечисляются учреждению на основании заявки, подготавливаемой учреждением в соответствии с возникающей потребностью. Финансовым органом субъекта РФ (муниципального образования) определяется порядок согласования подобных заявок с учетом доходных возможностей бюджета в рамках установленного кассового плана. Форма заявки может содержать указание предполагаемых направлений расходов, проверку которых на соответствие плану ФХД может осуществлять учредитель. На основании заявки, прошедшей контроль учредителя, средства могут перечисляться учреждению на его лицевой счет для последующего расходования в соответствии с требованиями законодательства. При этом необходимо отметить, что периодичность перечисления субсидий законодательно не регламентируется и может быть установлена решением учредителя.

Подводя итоги

В заключение хотелось бы отметить, что с 1 июля 2012 года Федеральный закон № 83-ФЗ вступил в полную силу и ввел в бюджетный процесс понятие бюджетного учреждения нового типа, которое предполагает изменение отношения учредителей и учреждений. Некорректно подменять понятие сметы учреждения планом ФХД и требовать от учреждения его постоянной корректировки при необходимости осуществления расходов, незначительно превышающих запланированные ранее показатели. План ФХД необходимо рассматривать как бизнес-план учреждения, как гибкий финансовый инструмент, позволяющий эффективно управлять учреждением, а не ограничивать его. Оптимальной периодичностью для уточнения плана является квартал, что соответствует периодичности сдачи бухгалтерской отчетности и дает возможность осознанно пересмотреть показатели, установленные в плане.

В новых условиях контроль за деятельностью учреждений должен быть смещен в сторону проверки качественных результатов деятельности учреждения - контроля за выполнением задач и показателей, установленных ему учредителем в государственном (муниципальном) задании.

Современная система государственного (муниципального) финансового контроля еще только начинает формироваться. При этом полномочия органов власти, исполняющих функции учредителей, по проверке подведомственных учреждений в законодательстве четко не обозначены. Некоторые пытаются по старинке контролировать абсолютно все. Выясним, что же на самом деле вправе проверять учредитель.

Буква закона

В июле 2013 г. в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения, заложившие фундамент системы государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно ст. 266.1 БК РФ бюджетные и автономные учреждения являются одним из объектов финконтроля.

В то же время по большей части положения БК РФ распространяются на участников бюджетного процесса, к которым бюджетные и автономные учреждения не относятся. Нормативные правовые акты, регулирующие порядок финансового контроля их деятельности, только предстоит разработать.

В настоящее время акцент делается не на контроль целевого использования средств, а на контроль эффективности их расходования. Важная роль в этом процессе отводится учредителю.

Общие положения о контроле за деятельностью некоммерческой организации содержатся в ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (далее – Закон № 7-ФЗ). Согласно п. 5.1 ст. 32 Закона № 7-ФЗ контроль за деятельностью бюджетных учреждений осуществляется:

федеральными государственными органами, выполняющими функции учредителя (далее – учредители), – в отношении федеральных бюджетных учреждений;
в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, – в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;
в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, – в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

Аналогичные нормы для автономных учреждений установлены ч. 3.23 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ (далее – Закон № 174-ФЗ).

Полномочия учредителя по проведению мероприятий финансового контроля деятельности подведомственных учреждений определяются теми функциями и правами, которые закреплены за ним законодательством: БК РФ, ГК РФ, Законами № 7-ФЗ, 174-ФЗ, 83-ФЗ и др. Например, положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федеральных бюджетных и автономных учреждений утверждены постановлениями Правительства РФ от 26.07.2010 № 537, от 10.10.2007 № 662.

Проанализировав все перечисленные нормативные акты, можно очертить спектр тех вопросов деятельности учреждений, которые находятся под контролем учредителя.

Сфера интересов

Управление. Прежде всего учредитель утверждает устав учреждения. Также он обладает правом назначать руководителя учреждения, заключать и расторгать с ним трудовой договор, определять показатели эффективности и результативности его деятельности.

В автономных учреждениях представители учредителя включаются в состав наблюдательного совета (ч. 1 ст. 10 Закона № 174-ФЗ), что обеспечивает дополнительные возможности контроля.

Таким образом, учредитель вправе контролировать соответствие осуществляемых учреждением видов деятельности предусмотренным в уставе, оценивать эффективность и результативность работы руководителя учреждения.

Выполнение задания. Учредитель формирует и утверждает государственное (муниципальное) задание, проводит мониторинг его выполнения. Финансовое обеспечение деятельности учреждений зависит от объема государственных (муниципальных) услуг. Поэтому учредитель контролирует состав, объем, качество оказываемых услуг (выполняемых работ), определенных в задании, устанавливает периодичность и содержание отчетов о выполнении задания, в т. ч. раскрываемые показатели. Такие требования включаются в условия и порядок формирования задания (п. 1 ст. 69.2 БК РФ).

Выполнение плана ФХД. Учредители бюджетных и автономных учреждений определяют порядок утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности (далее – план ФХД) для этих учреждений в соответствии с общими правилами, установленными Минфином России (подп. 6 п. 3.3 ст. 32 Закона № 7-ФЗ, п. 7 ч. 13 ст. 2 Закона № 174-ФЗ). Общие требования к плану ФХД изложены Минфином России в приказе от 28.07.2010 № 81н.

Следовательно, в компетенции учредителя находятся рассмотрение и утверждение плана ФХД и контроль за его выполнением, в т. ч. за соблюдением условий выделения субсидий на иные цели, бюджетных инвестиций, наличием остатков по ним.

Состояние имущества. Учреждения в своей деятельности используют имущество, принадлежащее Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию и закрепленное за ними на праве оперативного управления (п. 9 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ, ч. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ).

При проведении контрольных мероприятий учредителем устанавливаются фактическое наличие и целевое использование имущества учреждений. Если будет выявлено используемое не по назначению имущество, учредитель, наделенный полномочиями собственника, может его изъять на основании ст. 296 ГК РФ.

Кроме того, учредителем (наблюдательным советом автономного учреждения) осуществляется согласование следующих сделок:

крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность (п. 13 ст. 9.2, ст. 27 Закона № 7-ФЗ; ст. 15, 16 Закона № 174-ФЗ);
сделок с недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением либо приобретенным за счет средств, выделенных на эти цели (пп. 2, 3 ст. 298 ГК РФ).

Кредиторская задолженность. Учредитель устанавливает правила расчета предельно допустимых значений просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений, включая сроки представления данных. В соответствии с п. 5 ч. 27 ст. 30 Закона № 83-ФЗ превышение предельно допустимых значений просроченной кредиторской задолженности может быть основанием для расторжения трудового договора с руководителем бюджетного учреждения.

Предметом контроля в данном случае является наличие просроченной кредиторской задолженности и соответствие ее размера установленному предельному значению.

Платные услуги. Учредитель устанавливает порядок определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности бюджетного учреждения, оказываемые им сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания.

Данное требование содержится в п. 4 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ.

Соответственно учредитель вправе проконтролировать, как утвержденный им порядок реализуется на практике.

Формы контроля

Формы, методы и периодичность контроля за деятельностью учреждений устанавливаются учредителями.

Формирование и утверждение заданий, рассмотрение и утверждение планов ФХД, по сути, являются процедурами предварительного контроля учредителя. При текущем контроле анализируются получаемые оперативные данные о деятельности подведомственного учреждения, выполнении задания, использовании выделенных из бюджета средств, согласовании и одобрении сделок.

Последующий контроль учредителя может осуществляться в форме камеральной проверки проектов планов, отчетов о результатах деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества, отчетности о выполнении задания, иных запрашиваемых отчетов и данных. Эта форма контроля может включать оценку результативности и эффективности деятельности учреждения.

Следует учесть!

Базовым документом, устанавливающим общие требования к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества, в соответствии с которым учредители разрабатывают и утверждают свои положения для подведомственных учреждений, является приказ Минфина России от 30.09.2010 № 114н.
В соответствии с требованиями учредителя данные могут представляться с детализацией по видам деятельности или услуг. В этом случае учреждению необходимо организовать учет соответствующим образом.

Возможен также последующий контроль в форме выездных проверок по месту нахождения учреждений согласно утвержденному плану. В рамках контрольных мероприятий учредитель проверяет:

соотношение плановых и фактических показателей плана ФХД;
наличие неиспользованных остатков субсидий из бюджета;
соотношение нормативных и фактических затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг;
оказание платных услуг, не предусмотренных учредительными документами либо заданием;
невыполнение или некачественное выполнение задания, наличие обоснованных жалоб потребителей.

Не каждое отклонение является нарушением законодательства.

Например, нормативные и фактические затраты на оказание услуг могут и не совпадать. Однако анализ полученных результатов позволит учредителю скорректировать показатели в будущем.

Выводы

Как видим, сфера контроля учредителем деятельности подведомственных учреждений достаточно широка.

В ходе контрольных мероприятий учредитель определяет соответствие фактических показателей установленным плановым параметрам для принятия дальнейших управленческих решений.

По результатам контроля решается вопрос о сохранении либо изменении условий государственного (муниципального) задания и объемов финансового обеспечения из бюджета, перепрофилировании деятельности учреждения или его реорганизации, изменении типа, ликвидации, изъятии имущества или необходимости принятия мер по его сохранности.

Козлова Светлана Анатольевна, адвокат Воронежской межтерриториальной коллегии адвокатов, аспирантка ФГБОУ ВПО "Госуниверситет - УПНК".

Исследование корпоративно-правовых вопросов взаимодействия учредителя и организации как феноменологической единицы весьма актуально. В статье рассматривается персональная ответственность руководителей казенного, бюджетного и автономного учреждений в рамках осуществления контроля учредителя за деятельностью подведомственных учреждений. Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: учредитель, государственные, муниципальные учреждения, казенные учреждения, оперативное управление.

Control of founder over activities of jurisdictional state (municipal) institutions

Research of corporate-law issues of interaction of founder and organization as a phenomenological unit is topical. The article considers personal responsibility of heads of state, budgetary and autonomous institution within the frames of effectuation of control of founder over activities of jurisdictional institutions. The conclusions set forward by the author can be used in law-application practice.

Key words: founder, state, municipal, institutions, state institutions, operative management.

ЗНАЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ДЛЯ БЮДЖЕТА

Следует отметить, что ранее действовавший правовой статус государственных (муниципальных) учреждений не вырабатывал у них стимула к повышению эффективности деятельности, улучшению качества оказываемых услуг, что в первую очередь было вызвано сметным финансированием бюджетных учреждений. Данные положения подтверждают неэффективность работы бюджетных учреждений. Кроме того, отсутствовал прозрачный контроль за деятельностью администраций и органов управления таких учреждений.

Перед государством всегда стоит проблема нехватки бюджетных средств для содержания многочисленных государственных и муниципальных учреждений, выполняющих социальные функции. Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" введено квотирование, т.е. будут выделяться денежные средства из соответствующего бюджета на определенный объем и перечень оказываемых услуг.

ЗНАЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ДЛЯ САМИХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Смысл Федерального закона N 83-ФЗ заключается в делении государственных (муниципальных) учреждений на три группы. Это автономные, бюджетные нового типа и казенные. Их финансирование теперь будет обеспечиваться на основе государственного задания через бюджетные ассигнования в виде субсидий для автономных и бюджетных учреждений и в виде бюджетной сметы - для казенных.

Концептуальный смысл Закона - дать школам, медучреждениям, организациям культуры и прочим больше самостоятельности, позволить им тратить бюджетные деньги по своему усмотрению, да еще и иметь легальные доходы за оказываемые дополнительные услуги. При этом первоочередным остается полное выполнение финансируемого госзаказа, а все остальное - дополнение к основной деятельности. В Законе оговорено: государственные (муниципальные) учреждения не могут быть частными, их собственниками являются РФ, ее субъект или муниципальное образование. Надо отметить, что к казенным образовательным учреждениям будут относиться те, которые выполняют государственный заказ по содержанию и воспитанию детей-сирот, коррекционные школы, спецшколы, школы при колониях и малокомплектные сельские школы.

Согласно Федеральному закону статус казенных учреждений идентичен существующему, закрепленному в действующем законодательстве РФ правовому статусу бюджетного учреждения, с дополнительным ограничением в виде зачисления всех полученных учреждением средств от приносящей доходы деятельности в соответствующий бюджет.

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Также оно не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги.

Бюджетные образовательные учреждения с расширенными полномочиями составят основной перечень общеобразовательных школ. Что касается автономных учреждений, то это те, кто помимо своей образовательной деятельности активно предоставляет еще дополнительные услуги и имеет часть бюджетных расходов от предпринимательской деятельности.

Тот или иной правовой режим имущества, находящегося у учреждения на праве оперативного управления, есть компенсация соответствующей модели финансового обеспечения соответствующего вида деятельности. Таким образом, выбор типа государственного или муниципального учреждения есть выбор не только порядка финансирования, но и выбор степени свободы в хозяйствовании с имуществом собственника.

В настоящее время на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления принято решение о статусе того или иного госучреждения; утверждены в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям перечни недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества.

Реформирование системы финансирования государственных учреждений теперь будет осуществляться в пределах стандартов в области образования, медицины, культуры, которые принимаются за основу государственного задания бюджетным, автономным и казенным учреждениям.

С 1 января 2011 г. субсидиарная ответственность собственника имущества бюджетного и автономного учреждения исключена (ст. 33 ФЗ N 83-ФЗ).

Наряду с предусмотренной в настоящее время законодательством РФ юридической ответственностью (административной, уголовной) руководитель несет также персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность бюджетного учреждения , превышающую предельно допустимые значения, установленную органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, за превышение которой трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке (п. 6 ст. 19 Закона N 83-ФЗ).

Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п. 12 ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях").

Таким образом, за просроченную кредиторскую задолженность будет предусматриваться увольнение, что, в свою очередь, предполагает от учредителя бюджетного учреждения постоянный мониторинг финансового состояния учреждения.

Приказом Министерства образования и науки РФ от 30 сентября 2010 г. N 981 утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности федерального бюджетного учреждения, подведомственного Министерству образования и науки Российской Федерации, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем федерального бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.

Предельно допустимое значение просроченной кредиторской задолженности по следующим видам не должно превышать:

кредиторской задолженности по начисленным выплатам по оплате труда перед работниками бюджетного учреждения свыше трех месяцев подряд;
кредиторской задолженности по оплате налогов, сборов, взносов и иных обязательных платежей, уплачиваемых в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в том числе штрафов, пеней и санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по уплате налогов, сборов, взносов и иных обязательных платежей в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, а также административных штрафов и штрафов, установленных уголовным законодательством Российской Федерации, свыше шести месяцев;
иной кредиторской задолженности свыше шести месяцев и свыше 20% величины активов бюджетного учреждения по итогам предшествующего финансового года.

Руководители бюджетных учреждений ежеквартально, не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, представляют в Департамент инвестиционного развития и федерального имущества информацию о состоянии кредиторской задолженности бюджетного учреждения.

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 6 сентября 2010 г. N 787н утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности федерального бюджетного учреждения, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем федерального бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.

Установлено, что размер предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения составляет не более 2% объема источников финансового обеспечения деятельности бюджетного учреждения (финансовых требований по доходам и объемам финансирования, определяемых методом начисления) на 1 января года, следующего за отчетным, в том числе:

субсидии на выполнение государственного задания;
целевые субсидии;
бюджетные инвестиции;
иные источники финансового обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Объем предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения определяется по каждому источнику в отдельности. Бюджетным учреждением по итогам финансового года проводится инвентаризация кредиторской задолженности на 1 января года, следующего за отчетным.

Представленные сведения о кредиторской задолженности и установленный комплект документов проходят процедуру проверки обоснованности кредиторской задолженности в Департаменте учетной политики и контроля Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Приказом Минспорттуризма России от 13 сентября 2010 г. N 973 утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем федерального бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.

Порядок устанавливает процедуру контроля за состоянием просроченной кредиторской задолженности федеральных бюджетных учреждений, подведомственных Министерству спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, правила определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения за счет средств федерального бюджета и за счет доходов, полученных от платной и иной приносящей доход деятельности, и определяет действия Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации в случае превышения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности.

В целях настоящего Порядка просроченная кредиторская задолженность разделяется на следующие группы:

кредиторская задолженность по оплате труда и иным выплатам персоналу, срок погашения которой, установленный локальными актами бюджетного учреждения, регулирующими трудовые отношения, и законодательством Российской Федерации, истек;
кредиторская задолженность по налоговым и иным платежам в бюджет и внебюджетные фонды, срок погашения которой, предусмотренный законодательством Российской Федерации, истек;
кредиторская задолженность перед поставщиками и подрядчиками, срок погашения которой, предусмотренный заключенными договорами и законодательством Российской Федерации, истек;
общая кредиторская задолженность по всем имеющимся обязательствам, срок погашения которой, предусмотренный законодательством Российской Федерации, истек.

Предельно допустимое значение просроченной кредиторской задолженности по каждой из групп определяется как:

наличие кредиторской задолженности по заработной плате, срок невыплаты которой превышает два месяца с момента, установленного локальными нормативными актами бюджетного учреждения как дата выплаты заработной платы;
наличие кредиторской задолженности по налоговым и иным платежам в бюджет и внебюджетные фонды, срок неуплаты которых превышает три месяца с даты, когда платежи должны были быть осуществлены;
наличие кредиторской задолженности перед поставщиками и подрядчиками, срок неуплаты которых превышает три месяца с даты, когда платежи должны были быть осуществлены;
превышение величины просроченной общей кредиторской задолженности над стоимостью активов бюджетного учреждения, за исключением стоимости особо ценного движимого имущества и недвижимого имущества, на отчетную дату.

Ежемесячно не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным месяцем, бюджетное учреждение представляет в Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации отчетность о состоянии кредиторской задолженности и просроченной кредиторской задолженности в соответствии с требованиями, установленными Департаментом. На основании указанной отчетности Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности осуществляет ежемесячный мониторинг кредиторской задолженности и просроченной кредиторской задолженности.

Ежеквартально, не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, бюджетное учреждение представляет в Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности сведения о просроченной кредиторской задолженности и стоимости активов, сформированные на основании данных бухгалтерского учета в соответствии с требованиями, установленными Департаментом с пояснительной запиской, в которой указываются причины возникновения просроченной кредиторской задолженности, прилагается план ее погашения с указанием конкретных мероприятий и сроков их реализации.

При наличии просроченной кредиторской задолженности по результатам рассмотрения отчетности, указанной в пунктах 4 и 5 Порядка, Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности рассматривает причины образования просроченной кредиторской задолженности и меры, принимаемые бюджетным учреждением по ее погашению, с заслушиванием доклада руководителя бюджетного учреждения.

По результатам рассмотрения Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности готовит на имя министра спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации или уполномоченного им лица доклад с оценкой действий руководителя бюджетного учреждения, содержащий предложение о расторжении трудового договора или рекомендации по урегулированию просроченной кредиторской задолженности.

На основании предложений Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности Министром спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации или уполномоченным им лицом принимается решение о расторжении трудового договора с руководителем учреждения в соответствии с п. 3 ст. 278 Трудового кодекса Российской Федерации или об утверждении плана мероприятий по урегулированию просроченной кредиторской задолженности.

Руководитель бюджетного учреждения также несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п. 12 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях").

Крупной сделкой признается сделка (несколько взаимосвязанных сделок), связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с Федеральным законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей этого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки (п. 13 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

Думается, что исключение законодателем субсидиарной ответственности и ограничение лишь в части привлечением руководителя образовательного учреждения к административной, уголовной и персональной ответственности не будет способствовать эффективной деятельности учреждений. В обоснование к указанному выше отметим, что зачастую образовательные учреждения, как показывает судебная практика, являются неплатежеспособными даже в части оплаты коммунальных услуг.

Представляется, что собственник не только казенного, но и бюджетного учреждения должен нести субсидиарную ответственность по долгам созданного им учреждения, равно как собственник и автономного учреждения должен отвечать по обязательствам созданного им автономного учреждения.

Исключение субсидиарной ответственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по обязательствам созданных ими и полностью подконтрольных им государственных учреждений ущемляет права кредиторов таких учреждений и не соответствуют принципам регулирования рыночных отношений. Указанные положения об отсутствии субсидиарной ответственности собственника могут дестабилизировать экономический оборот.

Представляется, что установление субсидиарной ответственности учредителей по обязательствам государственных учреждений будет способствовать выполнению задач реформирования гражданского законодательства, обеспечению стабильности гражданско-правового регулирования и устойчивости гражданского оборота; усилению и повышении эффективности гражданско-правовой ответственности; упорядочению всей системы гражданского законодательства.

Закон N 83-ФЗ установил действенные механизмы контроля за деятельностью учреждения, в том числе за:

выполнением задания;
состоянием размера кредиторской задолженности;
совершением крупных сделок.

Один из механизмов контроля - публичность и открытость деятельности учреждений, которые обеспечиваются путем размещения информации об учреждении на специально созданном официальном сайте в сети Интернет. Соответствующую информацию, в том числе план финансово-хозяйственной деятельности учреждения и отчет о результатах его деятельности, учреждение должно представить в Федеральное казначейство для последующего размещения информации на официальном сайте (п. 3.5 ст. 32 Закона об НКО в редакции Закона N 83-ФЗ, вступающего в силу 1 января 2012 г.).

Во исполнение п. 3.5 ст. 32 Закона об НКО Минфин России своим Приказом от 21 июля 2001 г. N 86н утвердил Порядок предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта (далее - Порядок N 86н). Официальным сайтом Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации об учреждениях установлен сайт www.bus.gov.ru.

Публичность и открытость деятельности учреждений предполагает новый, существенно больший уровень их ответственности перед учредителями и потребителями услуг.

Таким образом, как уже было отмечено, Закон N 83-ФЗ предусматривает и персональную ответственность руководителя бюджетного учреждения за результаты деятельности учреждения вплоть до увольнения.

При заключении трудового договора с руководителем учредитель бюджетного учреждения теперь должен предусматривать права и обязанности руководителя, показатели оценки эффективности и результативности его деятельности, условия оплаты труда руководителя, срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения.

Однако помимо этих условий теперь должно быть предусмотрено и условие о том, что трудовой договор с руководителем может быть расторгнут по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом РФ при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные учредителем (п. 27 ст. 30 Закона N 83-ФЗ).

Кроме того, согласно п. 13 ст. 9.2 Закона об НКО, ст. 14 и 15 Закона N 174-ФЗ руководитель учреждения несет ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, не получившей предварительного согласия:

учредителя - для бюджетных учреждений;
наблюдательного совета - для автономных учреждений.

КОНТРОЛЬ УЧРЕДИТЕЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПОДВЕДОМСТВЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ

С.А. КОЗЛОВА

ЗНАЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ДЛЯ БЮДЖЕТА

Необходимость проведения данной реформы была обусловлена тем, что действующие в Российской Федерации бюджетные учреждения создавались в условиях прежде всего экономических, отличных от существующей в настоящее время ситуации в стране. Такие учреждения функционировали, хотя и в отрыве от требований, предъявляемых к оказанию государственных и муниципальных услуг.
Следует отметить, что ранее действовавший правовой статус государственных (муниципальных) учреждений не вырабатывал у них стимула к повышению эффективности деятельности, улучшению качества оказываемых услуг, что в первую очередь было вызвано сметным финансированием бюджетных учреждений. Данные положения подтверждают неэффективность работы бюджетных учреждений. Кроме того, отсутствовал прозрачный контроль за деятельностью администраций и органов управления таких учреждений.
Перед государством всегда стоит проблема нехватки бюджетных средств для содержания многочисленных государственных и муниципальных учреждений, выполняющих социальные функции. Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" введено квотирование, т.е. будут выделяться денежные средства из соответствующего бюджета на определенный объем и перечень оказываемых услуг.

ЗНАЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ДЛЯ САМИХ УЧРЕЖДЕНИЙ

В условиях бюджетного дефицита госучреждения оказывали платные услуги, но статус заработанных средств долгое время в законодательстве был не определен: не существовало однозначного ответа на вопрос: внебюджетные деньги являются собственностью бюджетного учреждения или собственностью учредителя (государства), надо ли с них платить налоги?
Смысл Федерального закона N 83-ФЗ заключается в делении государственных (муниципальных) учреждений на три группы. Это автономные, бюджетные нового типа и казенные. Их финансирование теперь будет обеспечиваться на основе государственного задания через бюджетные ассигнования в виде субсидий для автономных и бюджетных учреждений и в виде бюджетной сметы - для казенных.
Концептуальный смысл Закона - дать школам, медучреждениям, организациям культуры и прочим больше самостоятельности, позволить им тратить бюджетные деньги по своему усмотрению, да еще и иметь легальные доходы за оказываемые дополнительные услуги. При этом первоочередным остается полное выполнение финансируемого госзаказа, а все остальное - дополнение к основной деятельности. В Законе оговорено: государственные (муниципальные) учреждения не могут быть частными, их собственниками являются РФ, ее субъект или муниципальное образование. Надо отметить, что к казенным образовательным учреждениям будут относиться те, которые выполняют государственный заказ по содержанию и воспитанию детей-сирот, коррекционные школы, спецшколы, школы при колониях и малокомплектные сельские школы.
Согласно Федеральному закону статус казенных учреждений идентичен существующему, закрепленному в действующем законодательстве РФ правовому статусу бюджетного учреждения, с дополнительным ограничением в виде зачисления всех полученных учреждением средств от приносящей доходы деятельности в соответствующий бюджет.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Также оно не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги.
Бюджетные образовательные учреждения с расширенными полномочиями составят основной перечень общеобразовательных школ. Что касается автономных учреждений, то это те, кто помимо своей образовательной деятельности активно предоставляет еще дополнительные услуги и имеет часть бюджетных расходов от предпринимательской деятельности.
Тот или иной правовой режим имущества, находящегося у учреждения на праве оперативного управления, есть компенсация соответствующей модели финансового обеспечения соответствующего вида деятельности. Таким образом, выбор типа государственного или муниципального учреждения есть выбор не только порядка финансирования, но и выбор степени свободы в хозяйствовании с имуществом собственника.
В настоящее время на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления принято решение о статусе того или иного госучреждения; утверждены в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям перечни недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества.
Реформирование системы финансирования государственных учреждений теперь будет осуществляться в пределах стандартов в области образования, медицины, культуры, которые принимаются за основу государственного задания бюджетным, автономным и казенным учреждениям.
С 1 января 2011 г. субсидиарная ответственность собственника имущества бюджетного и автономного учреждения исключена (ст. 33 ФЗ N 83-ФЗ).
Наряду с предусмотренной в настоящее время законодательством РФ юридической ответственностью (административной, уголовной) руководитель несет также персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность бюджетного учреждения, превышающую предельно допустимые значения, установленную органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, за превышение которой трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке (п. 6 ст. 19 Закона N 83-ФЗ).
Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п. 12 ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
Таким образом, за просроченную кредиторскую задолженность будет предусматриваться увольнение, что, в свою очередь, предполагает от учредителя бюджетного учреждения постоянный мониторинг финансового состояния учреждения.
Приказом Министерства образования и науки РФ от 30 сентября 2010 г. N 981 утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности федерального бюджетного учреждения, подведомственного Министерству образования и науки Российской Федерации, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем федерального бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
Предельно допустимое значение просроченной кредиторской задолженности по следующим видам не должно превышать:
- кредиторской задолженности по начисленным выплатам по оплате труда перед работниками бюджетного учреждения свыше трех месяцев подряд;
- кредиторской задолженности по оплате налогов, сборов, взносов и иных обязательных платежей, уплачиваемых в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в том числе штрафов, пеней и санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по уплате налогов, сборов, взносов и иных обязательных платежей в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, а также административных штрафов и штрафов, установленных уголовным законодательством Российской Федерации, свыше шести месяцев;
- иной кредиторской задолженности свыше шести месяцев и свыше 20% величины активов бюджетного учреждения по итогам предшествующего финансового года.
Руководители бюджетных учреждений ежеквартально, не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, представляют в Департамент инвестиционного развития и федерального имущества информацию о состоянии кредиторской задолженности бюджетного учреждения.
Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 6 сентября 2010 г. N 787н утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности федерального бюджетного учреждения, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем федерального бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
Установлено, что размер предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения составляет не более 2% объема источников финансового обеспечения деятельности бюджетного учреждения (финансовых требований по доходам и объемам финансирования, определяемых методом начисления) на 1 января года, следующего за отчетным, в том числе:
- субсидии на выполнение государственного задания;
- целевые субсидии;
- бюджетные инвестиции;
- иные источники финансового обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Объем предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения определяется по каждому источнику в отдельности. Бюджетным учреждением по итогам финансового года проводится инвентаризация кредиторской задолженности на 1 января года, следующего за отчетным.
Представленные сведения о кредиторской задолженности и установленный комплект документов проходят процедуру проверки обоснованности кредиторской задолженности в Департаменте учетной политики и контроля Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Приказом Минспорттуризма России от 13 сентября 2010 г. N 973 утвержден Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем федерального бюджетного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
Порядок устанавливает процедуру контроля за состоянием просроченной кредиторской задолженности федеральных бюджетных учреждений, подведомственных Министерству спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, правила определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности бюджетного учреждения за счет средств федерального бюджета и за счет доходов, полученных от платной и иной приносящей доход деятельности, и определяет действия Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации в случае превышения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности.
В целях настоящего Порядка просроченная кредиторская задолженность разделяется на следующие группы:
- кредиторская задолженность по оплате труда и иным выплатам персоналу, срок погашения которой, установленный локальными актами бюджетного учреждения, регулирующими трудовые отношения, и законодательством Российской Федерации, истек;
- кредиторская задолженность по налоговым и иным платежам в бюджет и внебюджетные фонды, срок погашения которой, предусмотренный законодательством Российской Федерации, истек;
- кредиторская задолженность перед поставщиками и подрядчиками, срок погашения которой, предусмотренный заключенными договорами и законодательством Российской Федерации, истек;
- общая кредиторская задолженность по всем имеющимся обязательствам, срок погашения которой, предусмотренный законодательством Российской Федерации, истек.
Предельно допустимое значение просроченной кредиторской задолженности по каждой из групп определяется как:
- наличие кредиторской задолженности по заработной плате, срок невыплаты которой превышает два месяца с момента, установленного локальными нормативными актами бюджетного учреждения как дата выплаты заработной платы;
- наличие кредиторской задолженности по налоговым и иным платежам в бюджет и внебюджетные фонды, срок неуплаты которых превышает три месяца с даты, когда платежи должны были быть осуществлены;
- наличие кредиторской задолженности перед поставщиками и подрядчиками, срок неуплаты которых превышает три месяца с даты, когда платежи должны были быть осуществлены;
- превышение величины просроченной общей кредиторской задолженности над стоимостью активов бюджетного учреждения, за исключением стоимости особо ценного движимого имущества и недвижимого имущества, на отчетную дату.
Ежемесячно не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным месяцем, бюджетное учреждение представляет в Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации отчетность о состоянии кредиторской задолженности и просроченной кредиторской задолженности в соответствии с требованиями, установленными Департаментом. На основании указанной отчетности Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности осуществляет ежемесячный мониторинг кредиторской задолженности и просроченной кредиторской задолженности.
Ежеквартально, не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, бюджетное учреждение представляет в Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности сведения о просроченной кредиторской задолженности и стоимости активов, сформированные на основании данных бухгалтерского учета в соответствии с требованиями, установленными Департаментом с пояснительной запиской, в которой указываются причины возникновения просроченной кредиторской задолженности, прилагается план ее погашения с указанием конкретных мероприятий и сроков их реализации.
При наличии просроченной кредиторской задолженности по результатам рассмотрения отчетности, указанной в пунктах 4 и 5 Порядка, Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности рассматривает причины образования просроченной кредиторской задолженности и меры, принимаемые бюджетным учреждением по ее погашению, с заслушиванием доклада руководителя бюджетного учреждения.
По результатам рассмотрения Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности готовит на имя министра спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации или уполномоченного им лица доклад с оценкой действий руководителя бюджетного учреждения, содержащий предложение о расторжении трудового договора или рекомендации по урегулированию просроченной кредиторской задолженности.
На основании предложений Департамент бухгалтерского учета, отчетности и контрольно-ревизионной деятельности Министром спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации или уполномоченным им лицом принимается решение о расторжении трудового договора с руководителем учреждения в соответствии с п. 3 ст. 278 Трудового кодекса Российской Федерации или об утверждении плана мероприятий по урегулированию просроченной кредиторской задолженности.
Руководитель бюджетного учреждения также несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п. 12 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях").
Крупной сделкой признается сделка (несколько взаимосвязанных сделок), связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с Федеральным законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей этого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки (п. 13 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").
Думается, что исключение законодателем субсидиарной ответственности и ограничение лишь в части привлечением руководителя образовательного учреждения к административной, уголовной и персональной ответственности не будет способствовать эффективной деятельности учреждений. В обоснование к указанному выше отметим, что зачастую образовательные учреждения, как показывает судебная практика, являются неплатежеспособными даже в части оплаты коммунальных услуг.
Представляется, что собственник не только казенного, но и бюджетного учреждения должен нести субсидиарную ответственность по долгам созданного им учреждения, равно как собственник и автономного учреждения должен отвечать по обязательствам созданного им автономного учреждения.
Исключение субсидиарной ответственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по обязательствам созданных ими и полностью подконтрольных им государственных учреждений ущемляет права кредиторов таких учреждений и не соответствуют принципам регулирования рыночных отношений. Указанные положения об отсутствии субсидиарной ответственности собственника могут дестабилизировать экономический оборот.
Представляется, что установление субсидиарной ответственности учредителей по обязательствам государственных учреждений будет способствовать выполнению задач реформирования гражданского законодательства, обеспечению стабильности гражданско-правового регулирования и устойчивости гражданского оборота; усилению и повышении эффективности гражданско-правовой ответственности; упорядочению всей системы гражданского законодательства.
Закон N 83-ФЗ установил действенные механизмы контроля за деятельностью учреждения, в том числе за:
- выполнением задания;
- состоянием размера кредиторской задолженности;
- совершением крупных сделок.
Один из механизмов контроля - публичность и открытость деятельности учреждений, которые обеспечиваются путем размещения информации об учреждении на специально созданном официальном сайте в сети Интернет. Соответствующую информацию, в том числе план финансово-хозяйственной деятельности учреждения и отчет о результатах его деятельности, учреждение должно представить в Федеральное казначейство для последующего размещения информации на официальном сайте (п. 3.5 ст. 32 Закона об НКО в редакции Закона N 83-ФЗ, вступающего в силу 1 января 2012 г.).
Во исполнение п. 3.5 ст. 32 Закона об НКО Минфин России своим Приказом от 21 июля 2001 г. N 86н утвердил Порядок предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта (далее - Порядок N 86н). Официальным сайтом Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации об учреждениях установлен сайт www.bus.gov.ru.
Публичность и открытость деятельности учреждений предполагает новый, существенно больший уровень их ответственности перед учредителями и потребителями услуг.
Таким образом, как уже было отмечено, Закон N 83-ФЗ предусматривает и персональную ответственность руководителя бюджетного учреждения за результаты деятельности учреждения вплоть до увольнения.
При заключении трудового договора с руководителем учредитель бюджетного учреждения теперь должен предусматривать права и обязанности руководителя, показатели оценки эффективности и результативности его деятельности, условия оплаты труда руководителя, срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения.
Однако помимо этих условий теперь должно быть предусмотрено и условие о том, что трудовой договор с руководителем может быть расторгнут по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом РФ при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные учредителем (п. 27 ст. 30 Закона N 83-ФЗ).
Кроме того, согласно п. 13 ст. 9.2 Закона об НКО, ст. 14 и 15 Закона N 174-ФЗ руководитель учреждения несет ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, не получившей предварительного согласия:
- учредителя - для бюджетных учреждений;
- наблюдательного совета - для автономных учреждений.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.