Участие президента рф в законодательном процессе. Роль президента в законодательном процессе Роль президента рф в законотворческом процессе
Размещено на http://www.сайт/
ВВЕДЕНИЕ
1.3 Законодательный процесс: содержание и стадии (необходимо рассмотреть статус в узком и широком смысле)
2.2 Законодательная инициатива Президента РФ. Внесение в Государственную Думу РФ законопроектов
2.3 Подписание Президентом РФ федеральных законов
2.4 Обнародование Президентом РФ Федеральных законов
2.5 Право вето
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституционная модель российской власти предопределяет ведущее место Президента РФ в государстве и обществе, роль лидера как государства, так и общества.
Содержание этой роли раскрывается в основных направлениях деятельности Президента Российской Федерации. Президент России как глава государства олицетворяет единство нации, является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека, обеспечивает охрану суверенитета государства, независимости и государственной целостности (ч. 1 и 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Президент Российской Федерации также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти с правом использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти разного уровня (ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации).
Общую характеристику статуса Президента Российской Федерации как главы государства дополняет его представительская функция (ч. 4 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Следует согласиться с тем, что представительская функция главы государства внутри страны проявляется в отношениях со всеми органами публичной власти и их должностными лицами, гражданами и их объединениями, населением отдельных субъектов Российской Федерации и многонациональным народом Российской Федерации в целом.
Уникальной чертой статуса Президента Российской Федерации является право определять основные направления внутренней и внешней политики в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Президент Российской Федерации осуществляет инициативу стратегического целеполагания государственного и общественного развития. Это, естественно, предполагает особые формы и способы осуществления конституционных полномочий Президента Российской Федерации в общей системе субъектов государственной власти и институтов гражданского общества.
Вопрос о статусе Президента - один из основных в теории и практике российского конституционализма, он всегда будет актуальным. Несмотря на данное обстоятельство, его нельзя признать детально разработанным в юридической науке. Существует ряд сложных проблем, требующих глубокого научного анализа. Одна из них - исследование роли и значения участия главы государства в законодательном процессе.
Значительный объем компетенции Президента Российской Федерации, выделяющий его среди других органов государственной власти, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, его обширные полномочия в сфере законотворчества и взаимоотношений с парламентом, позволяют рассматривать главу государства как активного участника законодательного процесса, причем практически на всех его стадиях.
Следует отметить, что сложившаяся практика взаимоотношений Президента с Федеральным Собранием Российской Федерации в законотворческой сфере выявила определенные организационно-правовые проблемы и противоречия в процессе организации взаимодействия главы государства с парламентом. Необходим постоянный поиск новых форм и методов, способствующих совершенствованию законодательной деятельности, конструктивному сотрудничеству всех ветвей власти, их взаимной заинтересованности в подготовке качественных законов, согласованности и ответственности.
Степень разработанности темы. Различные аспекты тематики, близкой предмету диссертационного исследования, были рассмотрены в трудах С.А. Авакьяна, Р.А. Алексеева, М.В. Баглая, А.В. Безрукова, К.К. Иванова, Г.П. Ивлиева, Н.Е Колобаева, И.А. Нестеренко, П.А Пановой, Е. А. Пискуновой, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина и др.
В современной юридической литературе степень разработанности избранной темы явно недостаточна. Более того, долгое время такие исследования в нашей стране отсутствовали. Во многом это объясняется тем, что сам институт президента в Российской Федерации имеет сравнительно небольшую историю. В настоящее время уже накоплена определенная практика взаимодействия главы государства и Федерального Собрания российской Федерации как высшего законодательного органа (представительного) органа страны, в основном сложился конституционно-правовой механизм, позволяющий такое взаимодействие обеспечить.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом данного исследования выступают общественные отношения по реализации Президентом Российской Федерации его полномочий в законодательном процессе, а также рассмотрение вопросов о месте и роли Президента в свете принципа разделения властей.
Предмет исследования составили нормы и концептуальные идеи Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, регламентирующие и разъясняющие правовые и организационные механизмы и процедуры участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе и его взаимодействия с Парламентом России.
Цель исследования. Целью исследования является подготовка материала для научно обоснованных предложений по совершенствованию участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе на основе анализа конституционно-правовых основ и практики взаимоотношений главы государства и высшего законодательного (представительного) органа - Федерального Собрания Российской Федерации. Цель исследования определила его задачи:
1) исследование правового статуса Президента Российской Федерации и конституционно-правовых основ его участия в законодательном процессе
2)рассмотрение сущности, содержание и стадий законодательного процесса;
3) анализ конституционно-правовых основ взаимоотношений Президента Российской Федерации и Федерального Собрания (парламента) Российской Федерации,
4) основные направления и предложения совершенствования правовых основ взаимодействия главы государства и Федерального собрания Российской Федерации в законодательном процессе.
Методологическую основу исследования составляют сравнительно-правовой, формально-догматический, системный, структурно-функциональный, ретроспективный методы исследования.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Содержащиеся в работе теоретические выводы и положения могут быть использованы для дальнейшего обогащения науки конституционного права, совершенствования законодательной процедуры, в научно-исследовательской работе по конституционно-правовой проблематике.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
ГЛАВА 1. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК УЧАСТНИК ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
1.1 Правовой статус Президента Российской Федерации
Пост главы государства существует при различных формах правления. В основном в монархиях присутствует наследственный глава государства - монарх, а в республиках - выборный президент.
В советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный орган - Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с Председателем. Будучи наделенным по Конституции значительными формальными полномочиями, этот орган играл малозаметную роль в жизни страны, оставаясь придатком партийного аппарата, на его долю выпадало рассмотрение только второстепенных вопросов.
В Советском Союзе первым и единственным Президентом 15 марта 1990 г. внеочередным Съездом народных депутатов СССР был избран М.С. Горбачев, президентство которого продолжалось до 25 декабря 1991 г.
В России институт Президента введен по итогам Всероссийского референдума 17 марта 1991 г., за его введение проголосовали почти 70% избирателей. В апреле 1991 г. был принят Закон РСФСР «О Президенте РСФСР», а в мае институт Президента РСФСР был включен в Конституцию РСФСР.
В том же году (12 июня) на этот пост всенародным голосованием был избран Б.Н. Ельцин. Конституция РФ, принятая в 1993 году, установила, что полномочия первого Президента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т.е. до 12 июня 1996 г., т.к. Президент РСФСР избирался сроком на 5 лет). С 1993 года положение, функции и полномочия Президента РФ определяются Конституцией РФ 1993 года. Из анализа Конституции РФ следует, что Президент РФ занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит прямо, непосредственно ни в одну из ее ветвей, а скорее условно становится над ними.
Конституционно-правовой статус Президента РФ складывается из следующих характеристик:
Глава государства;
Гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина;
Верховный Главнокомандующий;
Председатель Совета Безопасности России;
Председатель Государственного совета РФ.
Статус Президента РФ также характеризуется символами президентской власти - знаком и штандартом (флагом), оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликат поднимается над резиденцией Президента РФ как в столице, так и над другими резиденциями Президента во время его пребывания в них. В 2009 году учрежден еще один официальный символ Президента РФ как Верховного Главнокомандующего - эмблема Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ.
Действующая в настоящее время Конституция определяет, что Президент Российской Федерации является главой государства (ст. 80 Конституции Российской Федерации). Напомним, что в ранее действовавшей Конституции устанавливалось, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации.
Придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Прежде всего, этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Наиболее целесообразно, чтобы вытекающие из этого функции выполнялись главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу государства и, по существу, умаляло бы прерогативы представительного органа государственной власти Российской Федерации, ставило бы исполнительную власть над законодательной.
Президент обладает обширным кругом полномочий, которыми он, применяя их на практике, реализует свой особый статус главы государства. Свои полномочия Президент реализует самостоятельно, независимо от иных государственных органов власти, однако при этом он постоянно с этими органами взаимодействует. Президент избирается народом путем всеобщих, равных и прямых выборов, именно народ наделяет его властными полномочиям. Именно поэтому он не подчиняется никаким властным органам и не отчитывается перед ними. Ответственность за свою деятельности Президент несет только перед народом - единственным источником власти в России. При наличии в стране трех ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная), Президент наделен полномочиями «сдерживающей» направленности по отношению к ним. В свою очередь указанные органы по отношению к нему так же обладают системой, называемой «сдержками и противовесами».
Президент выступает гарантом Конституции, прав и основных свобод человека и гражданина в России. Его роль в данной сфере видится достаточно многогранной.
Она выражается в том, что Президент РФ, реализуя свои конституционные полномочия, обеспечивает прямое действие Конституции на всей территории Российской Федерации.
Об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент говорит в своем ежегодном послании, адресованном Федеральному Собранию Российской Федерации. Очень важно, чтобы указанные направления соответствовали общедемократическим принципам, закрепленным в Основном законе Российской Федерации.
В связи с тем, что Президент участвует в законодательном процессе, а так же реализует иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ, у него имеется возможность оказывать влияние на обеспечение тех направлений внутренней и внешней политики, на которые он указывает в свое послании Федеральному Собранию, при осуществлении органами государственной власти своей практической деятельности.
Несмотря на тот факт, что Конституция предоставляет главе государства достаточно широкие полномочия, в ней так же содержится и ряд ограничений его власти. Одним из таких ограничений является, пусть и увеличенный до 6 лет (ранее - 4 года), но все же достаточно короткий срок его полномочий. Еще одним ограничением выступает требования о недопустимости занятия поста Президента одним и тем же лицом более двух сроков подряд. В то же время, занимать этот пост одному и тому же лицу с перерывами не запрещается.
Кроме того, Конституцией закреплен ряд особых требований, предъявляемых к лицу, претендующему на занятие поста Президента Российской Федерации. Так, часть 1 статьи 81 Основного закона устанавливает обязательное требование к гражданству претендента (должен являться гражданином Российской Федерации). Также особое внимание уделяется цензу оседлости. Кандидат на пост главы государства должен постоянно проживать на территории Российской Федерации на протяжении как минимум 10 лет. Однако стоит обратить внимание, что в Конституции нет указания на непрерывность такого срока. Предположительно, что он может состоять и из отдельных временных отрезков, в совокупности своей составляющих указанный период времени. Ну и, конечно, еще одним требованием является достижение кандидатом определенного возраста. Часть 2 статьи 81 устанавливает, что Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин, достигший 35-летнего возраста.
Президент выступает фактическим руководителем исполнительной власти в России. Это проявляется не только в его взаимоотношениях с Правительством Российской Федерации, но и в наделении его правом формирования Администрации Президента, Совета Безопасности, а так же правом назначения своих полномочных представителей и высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации. Как уже было сказано выше, Президент координирует работу органов законодательной, исполнительной и судебной власти в России. Если между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов возникают разногласия, Президент может применить согласительные процедуры. Такого рода процедуры представляют собой обсуждение и поиск согласованных обоюдных решений, которые должны быть приняты с учетом интересов народа России и не должны нарушать закрепленные в Основном законе принципы федеративного устройства государства.
Президент России, так же, как и президенты ряда зарубежных государств, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.
Учитывая данный статус, на Президента возлагаются обязанности по охране суверенитета и целостности государства. Кроме того, в качестве Верховного Главнокомандующего Президент Российской Федерации осуществляет общее политическое руководство Вооруженными Силами России.
Стоит обратить внимание на тот факт, что полномочия Президента реализуются в основном путем принятия им правовых актов. В соответствии с Конституцией к таковым актам относят указы и распоряжения. Указы содержат в себе общие правовые предписания и рассчитаны на длительное и неоднократное их применение.
Важной гарантией независимости и стабильности статуса главы государства выступает установленная Конституцией неприкосновенность Президента. Данная гарантия наделяет Президента иммунитетом от юрисдикции. Это означает, что до отрешения Президента от должности против него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля, подвергнуть иным мерам принудительного воздействия. Любое ограничение его свободы и действий до отрешения от должности в установленном порядке является неконституционным. Однако важно понимать, что иммунитет Президента по действующему законодательству не лишает субъектов правоотношений возможности предъявления к нему гражданско-правового иска.
Заканчивая данное исследование, хочется сказать следующее. Анализируя современное законодательство, становится понятно, что Президент Российской Федерации наделен колоссальными полномочиями, что вызывает критику современных политологов. Но история России показывает, что сильный лидер с огромной властью может вывести нашу страну из любого кризиса. На наш взгляд, говорить о снижении власти Президента в настоящее время не стоит. Хотя, несомненно, такая точка зрения имеет право на существование.
В настоящее время достаточно часто, в том числе и в научной литературе, высказывается предложение о необходимости принять федеральный закон «О Президенте Российской Федерации» (Козлова Е.И., А.М. Гайдарбекова, Н.Е. Колобаева и др.).
Конституция Российской Федерации не предусматривает специального акта, которым должен регулироваться статус Президента. Регулирование статуса Президента в форме федерального конституционного закона невозможно без указания на это в Конституции, которое на данный момент отсутствует. Таким образом, принятие федерального конституционного закона будет возможно только после внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации. Как отмечает Н.Е. Колобаева, на данном этапе логичным было бы принятие федерального закона «О статусе Президента Российской Федерации» и лишь в дальнейшем - внесение необходимых изменений в Конституцию.
Представляется, что рассредоточение правовых норм, касающихся Президента Российской Федерации, по многочисленным правовым источникам (федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента), а также тот факт, что конституционное регулирование носит обобщающий характер и не должно в полной мере регулировать общественные отношения (в данном случае те отношения, которые касаются статуса Президента), вызывают необходимость принятия федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации». В этой связи после принятия данного закона необходимо внести дополнения в Конституцию Российской Федерации о том, что «правовой статус и порядок деятельность Президента определяются федеральным конституционным законом».
1.2 Конституционно-правовые основы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе
Ключевая роль в законодательном процессе отводится Конституцией России Президенту РФ, которая определяется его конституционно-правовым статусом как главы государства, прямо не относящегося ни к одной из трёх ветвей государственной власти. Участие главы государства в законодательном процессе заключается в следующих действиях:
Обладает правом законодательной инициативы (законодательная инициатива главы государства рассматривается Государственной Думой Федерального Собрания РФ во внеочередном порядке);
Возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;
Промульгация закона в соответствии с частями 1 и 2 ст. 107 Конституции РФ;
Обладает правом отлагательного вето (отклонение федерального закона принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.
Применение отлагательного вето Президента РФ призвано устранить целый спектр правовых дефектов, таких как: недостаточная разработанность проектов федеральных законов; юридические коллизии, т. е. несоответствие принимаемого закона действующей нормативно-правовой базе; неоднозначная правоприменительная практика; бланкетный или отсылочный характер норм, содержащихся в принятом федеральном законе; несоблюдение установленных регламентом палат российского парламента процедур рассмотрения закона в последующих чтениях.
Президент РФ, являясь субъектом законодательной инициативы, выносит на рассмотрение Государственной Думы ФС РФ законопроекты по любым вопросам государственного регулирования. В то же время принятые ею и одобренные Советом Федерации законы именно Президент РФ в итоговой инстанции промульгирует, обладая при этом правом вето. В случае его наложения соответствующий закон должен быть повторно внесен на рассмотрение Государственной Думой ФС РФ с учетом замечаний согласительной комиссии или принят в прежней редакции не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). В рамках такого взаимодействия Президенту РФ предоставлено право принимать участие в заседаниях палат парламента РФ.
Кроме того, в обязанность Президента России согласно ст. 84 Конституции РФ входит назначение выборов Государственной Думы ФС РФ. При этом у Совета Федерации ФС РФ в свою очередь существует обязанность по назначению выборов Президента РФ (ст. 102 Конституции РФ).
Основное же влияние Президента РФ на законодательный орган заключается в его возможности распустить Государственную Думу ФС РФ в трех предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ случаях, а именно:
При выражении Государственной Думой недоверия по отношению к Правительству РФ, если Президент РФ не поддерживает ее решение и при этом Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие - тогда Президент РФ принимает решение о роспуске Госдумы или об отставке Правительства;
При решении вопроса о доверии Председателю Правительства РФ, поставленного последним перед Государственной Думой, в случае отказа которой в таком доверии Президент решает в течение семи дней вопрос о роспуске Госдумы и назначении новых выборов или отправлении Правительства в отставку;
При отклонении Госдумой представленной на рассмотрение Президентом кандидатуры Председателя Правительства в третий раз Президент вправе распустить Государственную Думу.
Однако даже при наличии вышеизложенных ситуаций существуют случаи, когда роспуск невозможен. В частности, во время введения чрезвычайного или военного положения на территории Российской Федерации, в течение одного года с момента избрания Госдумы, менее чем за шесть месяцев до истечения президентских полномочий, после выдвижения обвинения против Президента и до решения данного вопроса Советом Федерации (ст. 109 Конституции РФ).
Совет Федерации ФС РФ в отличие от Государственной Думы ФС РФ не может быть распущен Президентом РФ. Но у него существует возможность оказывать влияние на Совет Федерации при принятии последним постановления по итогам рассмотрения субъектами РФ закона о поправках к Конституции РФ.
Так, Президент РФ вправе обжаловать в течение семи дней данное постановление в Верховный Суд РФ, который может принять решение о повторном рассмотрении данного вопроса в Совете Федерации. Не стоит забывать и о том, что именно Президент РФ обнародует федеральный закон со всеми вытекающими отсюда последствиями и возможностями воздействия на итоговое решение.
Взаимодействие Президента РФ с палатами парламента РФ осуществляется и посредством официальных представителей главы государства в Государственной Думе и в Совете Федерации согласно Положению о полномочном представителе Президента РФ в Совете Федерации и полномочном представителе Президента РФ в Государственной Думе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. Эти представители соответственно представляют Президента РФ и его позицию на заседаниях палат парламента РФ, при обсуждении насущных вопросов и законопроектов, а также дают разъяснения по тем или иным решениям, принятым Президентом РФ.
Актуальный вопрос в контексте совершенствования механизма взаимодействия органов власти и населения - изменение порядка назначения высших должностных лиц субъектов РФ законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ на ранее существовавший порядок, т.е. избрание посредством прямых выборов. При этом у Президента РФ остались некоторые контрольные полномочия: в виде обязательных предварительных консультаций с законодательными органами субъектов РФ по выбору кандидата и в виде права последующего отрешения Президентом РФ избранной населением субъекта РФ кандидатуры.
Президент РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ также имеет право принимать срочные необходимые меры на территории субъекта Российской Федерации, а именно, приостанавливать действие актов его исполнительных органов власти, противоречащих действующему законодательству РФ, нарушающих права человека, до вынесения судебного решения по данному вопросу. Президент РФ наделен правом роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ, не желающего подчиниться распоряжению Президента РФ об исправлении неконституционных положений нормативного правового акта.
Таким образом, участие Президента РФ в законодательном процессе согласно Конституции РФ можно свести к следующим основным формам:
Реализация законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ);
Подписание и обнародование законов (ст. 107, ч. 2 ст. 108 Конституции РФ);
Наложение вето на принятый палатами парламента РФ закон (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).
Помимо основных форм есть ряд дополнительных, вытекающих из полномочий Президента РФ как главы государства, в частности:
Право направлять запросы в Конституционный Суд РФ о соответствии Конституции РФ нормативно-правовых актов государственных органов РФ и субъектов РФ (ст. 125 Конституции РФ);
Право отменить акты Правительства РФ, если они противоречат Конституции РФ, федеральным конституционным, федеральным законам и актам Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ и ст. 33 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»);
Право подписывать от имени Российской Федерации международные договоры (ст. 13 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»);
Право подписывать от имени Российской Федерации договоры о разграничении предметов ведения между Россией и ее субъектами (ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
По нашему мнению, эффективный механизм взаимодействия Президента России и ветвей власти, основанный на балансе полномочий, будет налажен лишь тогда, когда принятие итоговых решений каждой из ветвей власти не будет определяющим образом зависеть от главы государства. В частности, его взаимодействие с законодательной властью станет эффективным в случае, если деятельность обеих палат Федерального Собрания РФ будет в реальности носить самостоятельный и демократический характер, не зависеть от позиции Президента РФ, наделенного многочисленными контрольными и исполнительно-распорядительными полномочиями. Сегодня необходимо создать действенные противовесы, препятствующие узурпации власти «в одних руках», и прежде всего подразумевающие эффективный парламентский контроль, объективность и беспристрастность судебных решений в контроле за законностью и правопорядком в нашей стране. Требуется также осуществить нормативно-правовую систематизацию и конкретизацию полномочий Президента России во избежание пространного толкования положений о них, содержащихся в Конституции РФ и федеральных законах.
1.3 Законодательный процесс: содержание и стадии
Законодательный процесс - это явление государственной, общественной жизни, присущее любому демократическому обществу. Продуктом законодательного процесса являются нормы права, облеченные в форму закона, что подчеркивает важность изучаемого явления в правовом демократическом государстве, одним из фундаментальных признаков которого является верховенство закона.
Несмотря на обязательность законодательного процесса в правовом государстве, в теории и практике его воплощения в Российской Федерации существуют определенные проблемы. Исходным при этом следует считать отсутствие единого подхода к понятию законодательного процесса в отечественной науке и практике, что позволяет сделать вывод о многоплановости используемого понятия, о необходимости всесторонней оценки изучаемого явления.
В настоящее время в России сложилось несколько подходов к содержанию законодательного процесса, а также к термину, определяющему указанное явление.
Так, ряд авторов сводят понятие процесса к деятельности законодательных органов государственной власти по рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов, внесению в них изменений и отмене законов. Другие исходят из определения законодательного процесса как совокупности стадий, следующих одна за другой, а именно принятия, одобрения и обнародования законов Российской Федерации Государственной Думой РФ, Советом Федерации РФ.
Эти подходы в любом случае сводятся только к деятельности законодательных органов государственной власти по созданию закона.
В обоснование собственной точки зрения приведем Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П. Исходя из смысла положений указанного дела, становится ясно, что Президент РФ является участником законодательного процесса в РФ посредством стадий подписания и обнародования закона.
Следует учесть аналогичную практику и в субъектах Российской Федерации, где подобные функции исполняет глава исполнительной власти в субъекте РФ. Участниками федерального процесса, исходя из норм Конституции РФ, являются 705 субъектов инициативы, среди них Президент РФ, Совет Федерации РФ, члены Совета Федерации РФ, депутаты Государственной Думы РФ, Правительство РФ, 83 законодательных органа субъектов РФ, а также Конституционный Суд, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ обладают правом законодательной инициативы по вопросам их ведения. При этом формулировка "по вопросам их ведения" неоднозначна и высшие суды трактуют ее довольно широко.
Приведенные выше положения доказывают несостоятельность традиционных подходов к понятию законодательного процесса в современных условиях ввиду усложнения субъектного состава процесса, включения в него не только органов законодательной власти, но и других ветвей власти, а также общественности и увеличения количества стадий при осуществлении процесса, в том числе факультативной стадии всенародного обсуждения. Способствует усложнению понятия законодательного процесса тенденция интенсификации федеративных отношений, выражающаяся в наличии особенных видов законодательного процесса на уровне субъектов Российской Федерации.
Так, Г.П. Ивлиев и Г.А. Гаджимагомедов, понимая законодательный процесс в широком смысле, определяют его содержание как регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов.
В узком же смысле представляет собой нормативно установленную сложную систему последовательно сменяющих друг друга организационных действий, результатом которых является издание закона. Соответственно законодательный процесс имеет два значения: как порядок деятельности по созданию закона и как сама эта деятельность, так как она осуществляется законодательным органом (парламентом Российской Федерации).
В данном случае, речь идет не о более узком или широком понимании законодательного процесса, а лишь более четком раскрытии структурной сущности. В узком смысле перечисляются практически все стадии и процедуры законодательного процесса, а во втором - лишь системность и этапность действий.
Законодательный процесс нельзя рассматривать как техническую совокупность стадий. Важно понимать, что законодательная деятельность есть юридическая модель регламентированной деятельности участников законодательного процесса, которая обусловлена политическими, социально-экономическими и иными потребностями общества и не может осуществлять в отрыве от динамики общественных процессов.
Поэтому в литературе справедливо обращается внимание на качественные характеристики законотворческого процесса (концепция, стиль, доступность, четкая структура и место законопроекта в системе правовых актов и др.). В самом общем виде под законодательным процессом можно определить урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.
Остановимся на характеристике основных стадий законодательного процесса, их правовом обеспечении. Так, например, начальной стадией выступает право законодательной инициативы, которое осуществляется путём внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ различных законопроектов. В соответствии с Конституцией РФ, правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ; верхняя палата Федерального Собрания РФ - Совет Федерации, а также члены Совета Федерации; депутаты нижней палаты Федерального Собрания РФ - Государственной Думы; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации; высшие судебные инстанции - Конституционный и Верховный Суды, по вопросам, относящимся к их компетенции. Перечень субъектов законодательной инициативы, содержащийся в ст. 104 Конституции РФ, носит исчерпывающий характер и не подлежит расширительному толкованию.
Невольно возникает вопрос, почему граждане РФ (которые в соответствии со ст. 3 Конституцией РФ являются единственным источником власти в России), лишены права законодательной инициативы? Или положение, закреплённое в первой главе Основного закона, носит декларативный характер и не может быть реализовано на практике? На наш взгляд, предоставление регламентированной Основным законом возможности народным инициаторам представлять на рассмотрение в парламент законопроектов может послужить гарантией прямого народовластия, способом более полной реализации интересов народа в целом, одним из методов обеспечения правового и демократичного характера законотворческого процесса. Действующая российская Конституция лишила права законодательной инициативы Генерального Прокурора РФ, руководителей органов в российских общественных организаций и иных инстанций, но сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкое использование депутатами этого права привело к тому, что парламент оказался перегруженным депутатскими проектами, что создаёт проблему рассмотрения значимых законопроектов, необходимых для становления современной правовой системы.
Далее следует стадия обсуждения законопроекта перед утверждением его в качестве закона. В процессе обсуждения законопроект подвергается всестороннему исследованию и анализу: рассматриваются различные, порой антагонистические точки зрения, в целях принятия компромиссного варианта, устраивающего большую часть депутатского корпуса, необходимого для утверждения закона Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Совет Федерации вправе отклонить федеральный закон, о чём выносится постановление, в котором содержится перечень разделов, глав и статей, по которым необходимо преодолеть разногласия с нижней палатой Федерального Собрания РФ.
Далее следует стадия официального опубликования закона в «Российской газете», «Собрании Законодательства РФ», либо в «Парламентской газете», затем - вступление закона в юридическую силу через десять дней с момента официального опубликования, в том случае, если в самом законе не указан иной срок вступления его в юридическую силу. Для устранения правового нигилизма, а также в целях правового просвещения рядового населения зачастую практикуется неофициальное опубликование законов, издание сборников кодексов и использование автоматизированных информационно-правовых систем. Такие технологии постепенно начинают вытеснять официальные источники опубликования законов. Необходимо активно использовать новые информационные технологии для официального опубликования, освещать эту деятельность с помощью СМИ и вести просветительскую работу среди населения. Норма о возможности опубликования в электронном виде нормативных актов впервые появились в 2011 г. после внесения соответствующих поправок в федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Согласно ст. 9.1 интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru является официальным электронным периодическим изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации.
Исследовав сущность и стадии законодательного процесса, приходим к выводу о том, что действующее конституционное законодательство нуждается в реформировании. В связи с этим можно высказать следующие предложения:
1. Установить в качестве требований для внесения законодательной инициативы членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, законодательными органами государственной власти субъектов РФ получение предварительного согласия определённого числа своих коллег.
Для парламентариев нижней палаты Федерального Собрания РФ - 70-ти депутатов, для Совета Федерации - 25-ти членов Совета Федерации, для законодательных органов государственной власти РФ - 10-ти законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ. Это позволит повысить качество законодательных инициатив, реализуемых данными субъектами, и освободить законотворческий орган от дополнительной работы.
2. Необходимо дополнить ст. 104 Конституции РФ, перечисляющую субъекты законодательной инициативы, дополнительным субъектом -гражданами РФ, т. е. инициативной группой граждан страны, численностью не менее 30 тысяч человек. Таким образом, гражданам будет предоставлена возможность стать полноценными участниками законодательного процесса государства, реализовать на практике положение ст. 3 Конституции РФ о том, что «высшим источником власти в РФ, выступает её многонациональный народ».
3. Изъять из п. 4 ст. 105 Конституции РФ норму о том, что Совет Федерации может одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой, не рассматривая его. На наш взгляд, все законы (в том числе и федеральные), должны быть либо одобрены, либо отклонены Советом Федерации.
4. Следует более тщательно сформулировать нормы ст. 107 и 108 Конституции РФ, чтобы можно было точно установить дату и время вступления нормативного правового акта в юридическую силу.
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
2.1 Ежегодное послание Президента РФ
Институт посланий главы государства как разновидность актов программно-политического характера занимает особое место в системе построения демократического правового государства и представляет собой одну из важнейших форм коммуникации между главой государства и общенациональным представительным органом.
Несмотря на значительное число трудов по вопросам разработки и реализации посланий главы государства, до настоящего времени комплексного и системного исследования места данного института именно в механизме легитимации государственной власти в России не проводилось. Вместе с тем указанный аспект взаимоотношений Президента РФ с государственными органами и должностными лицами, в том числе на международном уровне, а также собственно с гражданами страны весьма актуален в современных условиях развития российского конституционализма. Это подтверждается и повышенным вниманием средств массовой информации к институту посланий Президента РФ, особенно в периоды подготовки и оглашения документа, и активизацией проведения опросов общественного мнения об отношении населения к личности Президента РФ, его деятельности и принимаемым решениям в связи с продлением срока полномочий главы государства.
Послание главы государства в мировой политической практике понимается, как ежегодный официальный доклад, посвященный основным направлениям внутренней и внешней политики государства, положению в стране. Послания предусмотрены Конституциями различных государств мира и являются актами политического характера, содержащими программные принципы, законодательные инициативы, видение главой государства настоящего и будущего страны.
В российской власти нашли отражение не только роль президента как арбитра в системе высших органов государства, но и его значение как государственного лидера, осуществляющего политическое руководство и определяющего политический курс развития страны, фактически руководящего исполнительной властью. Президент России определяет основные направления внутренней и внешней госполитики, систему наиболее приоритетных задач в области государственного управления, а также формулирует способы их решения. Посредством участия в законодательном процессе, через обращения к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями, Президент России осуществляет руководство политическим курсом развития государства и общества. В пределах своих конституционных полномочий он обеспечивает согласованную деятельность всех органов государственной власти по реализации основных направлений и приоритетов государственной политики Российской Федерации.
Действенным инструментом влияния Президента на формирование политической повестки и политического курса развития страны являются президентские послания Федеральному Собранию РФ. В соответствии с п. «е» ст.84 Конституции РФ Президент РФ ежегодно обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. В российской научной литературе по отношению к институту посланий президента применяются множество определений и формулировок, отражающих различные стороны политико-правовой природы Посланий.
Послания Президента РФ - это акты политического характера, содержащие программные принципы развития страны, основные направления внутренней и внешней политики государства. Значение посланий главы государства Федеральному Собранию обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). Тексты посланий Президента Федеральному Собранию заслушиваются на совместных заседаниях палат Федерального Собрания (ч. 3 ст. 100) и официально публикуются. Обращение Президента с посланиями к Федеральному Собранию не означает обязанности Федерального Собрания соглашаться со всеми идеями, высказанными главой государства в этих обращениях.
В научной литературе отмечается, что послание Президента имеет сложную правовую природу. Так, Т.Я. Хабриева указывает, что, «с одной стороны, делается вывод об обязательном характере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а с другой стороны, подчеркивается, что послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием РФ, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую деятельность».
Поэтому стоит призадуматься над вопросом о статусе послания Президента РФ, так как можно говорить об обязательности посланий Президента в отношении Правительства. Это связано с тем, что Президент РФ обладает мощными рычагами в отношении Правительства, вытекающими из ряда конституционных норм, в частности: а) из полномочия Президента назначать Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы); б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и федеральных министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента), тем более что Конституция РФ не конкретизирует правомочия Президента РФ в этой области, поэтому предполагается, что он обладает теми же правами, что и Председатель Правительства; г) из права Президента РФ принять решение об отставке Правительства РФ.
Еще в меньшей степени президентские послания обладают императивностью по отношению к Федеральному Собранию.
Вместе с тем: 1) официально заявленные президентские позиции непосредственно влияют на составление плана законопроектных работ, прежде всего Государственной Думы; 2) посредством посланий парламент получает достаточно ясную информацию о намерениях президента как текущих, так и на перспективу; 3) становится известной идеология тех или иных законопроектов, законодательных предложений, которые приходится учитывать, так как нельзя забывать, что Президенту принадлежит право отклонения законов (право вето).
Подобные оценки содержатся и в юридической научной литературе, где отмечается обязательность положений послания для Правительства, рекомендательный характер для законодательной власти.
Поэтому основная нагрузка по реализации послания, несмотря на то что оно адресуется Федеральному Собранию, ложится на федеральное Правительство. Такое положение обусловлено тем обстоятельством, что основные направления внутренней и внешней политики, которые определяет Президент РФ (ст. 80 Конституции РФ), реализуются в основном через деятельность Правительства и подведомственных ему органов управления.
Однако из конструкции нормы, содержащейся в п. «е» ст. 84 Конституции РФ, неясно, должны ли представляться отдельно послания о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; означает ли конституционная формулировка обязательное описание приоритетов в каждой из сфер политики или речь идет о формулировании того или иного приоритета как направления, а также на какой срок должна быть рассчитана реализация того или иного политического направления.
Исходя из анализа существующей практики, видно, что, во-первых, каждое из посланий включает в себя анализ положения дел в стране на соответствующий момент и основные задачи во внутренней и внешней политике. Так, в своем Послании Федеральному Собранию РФ 30 ноября 2010 г. Президент отметил, что «внешняя политика должна выражаться сейчас не только в ракетах, но и в конкретных и понятных нашим гражданам достижениях: в создании на территории России совместных предприятий и появлении качественных недорогих товаров, в увеличении числа современных рабочих мест и упрощении визового режима».
Во-вторых, эти задачи предполагают их решение как в течение соответствующего года, так и в последующем. В-третьих, в зависимости от состояния дел в государстве Президент выделяет те сферы и направления, которые требуют пристального внимания и незамедлительной реакции государственных органов. Так, Послание Президента РФ 2010 г. направлено на модернизацию нашей экономики и повышение уровня социально-экономического развития нашего государства. Будучи гарантом Конституции Российской Федерации, в своем послании Президент четко обозначил и определил приоритеты развития и повышения качества и уровня жизни наших граждан.
Структура посланий разных лет показывает, что в них нет единообразия. Как отметил Е.А. Тихомиров, «послания Б.Н. Ельцина не были четко структурированы, они были «двухформатными», где относительно объемный письменный текст раздавался членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы. Причем иногда акценты в речи были иными, нежели в самом письменном послании. Президент В.В. Путин изменил эту практику. Теперь нет различия между "устными" и «письменными» вариантами послания; речь Президента и является собственно посланием Федеральному Собранию, в посланиях прослеживается единая линия государственно-правовой стратегии в постановке и достижении целей по укреплению и развитию Российского государства, а также решению задач, поставленных в предыдущих документах».
Послания - это ответственное планирование политической воли главы государства, его стратегия, его дальнейшее видение положения в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, носящее систематический и регулятивный характер, что позволяет отражать в нем не только цели на будущее, но и анализировать и фиксировать достигнутые результаты.
В своем Послании Федеральному Собранию Президент РФ отметил: «В России реформировать нужно всю систему, а не только отдельную систему. Именно поэтому наряду с развитием законодательства о судебной системе, что мы делали и продолжаем делать, мы начали проведение реформы МВД и на законодательном уровне создаем условия для повышения качества работы следствия и прокуратуры. Этому служат внесенные мною в Государственную Думу законопроекты «О полиции» и «О Следственном комитете».
Рассматривая вопросы легализации посланий главы государства, необходимо определить юридическую силу данных документов. В литературе единого мнения по этому вопросу, как и по многим другим, связанным с легитимностью и легализацией государственной власти, нет.
Выделяются две точки зрения:
1) послания главы государства, по сути, являются нормативными правовыми актами со всеми присущими им признаками, в частности в части обязательности их выполнения;
При этом сам Президент РФ в Послании 1997 г. назвал их «документами, обязательными для исполнительной власти и задающими ориентиры для деятельности иных ветвей власти».
Для устранения неопределенности в вопросе о юридической силе посланий главы государства целесообразно принять специальный закон, регламентирующий правовой статус ежегодного послания Президента РФ, сроки реализации содержащихся в нем наставлений, их структуру, способы и порядок реагирования на них Федерального Собрания.
Очевидно, что президентские послания - это политико-правовые документы, которые содержат позиции главы государства по основным направлениям государственной политики, развития конституционного строя России и взаимоотношений с зарубежными странами и служат ориентиром в законодательной деятельности парламента. Анализ текстов посланий свидетельствует о том, что они определяют не только основные направления экономической, финансовой, социальной, внешнеполитической сторон государственного строительства, но и стратегию Президента РФ по осуществлению государственно-управленческой деятельности.
Подобные документы
Особенность и виды правовых актов Президента Российской Федерации, порядок их опубликования и вступления в силу. Общие и исключительные правотворческие полномочия Президента РФ. Промульгация как форма участия Президента в законодательном процессе.
контрольная работа , добавлен 23.07.2014
Право Президента Российской Федерации выступать в качестве субъекта законодательной инициативы. Промульгация законов о внесении поправок в Конституцию, федеральные законы. Право Президента на отлагательное вето и обращение к Федеральному Собранию.
контрольная работа , добавлен 23.07.2014
Основные полномочия Президента Российской Федерации согласно действующим нормативным актам, его место в системе органов государственной власти, компетенция и полномочия в законодательном процессе. Юридическая природа правовых актов Президента РФ.
курсовая работа , добавлен 18.06.2010
Основы правового статуса президентуры в РФ. Взаимодействие Президента Российской Федерации с законодательной и исполнительной властью. Консолидация общества и государства. Участие Президента РФ в законодательном процессе, его исполнительный аппарат.
дипломная работа , добавлен 23.08.2011
Исследование понятия категории "вето главы государства" в конституционном праве. Характеристика сроков, оснований и мотивации требований к возражению вето. Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом России, последствий вето президента.
реферат , добавлен 19.02.2012
Роль правовой экспертизы в обеспечении правового качества законопроектов в Российской Федерации: задачи при проведении в законодательном процессе. Содержание правовой экспертизы нормативного правового акта на примере Ленинского муниципального района ЕАО.
курсовая работа , добавлен 22.09.2015
Особенности непосредственного осуществления правотворческих полномочий Президента Российской Федерации. Участие Президента в законодательном процессе. Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации". Определение вида информации.
контрольная работа , добавлен 13.09.2011
Понятие и структура конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации. Место Президента в конституционной системе разделения властей в России. Порядок избрания и прекращения полномочий Президента. Совершенствование института президентства.
дипломная работа , добавлен 06.01.2013
Характеристика функции конституционного контроля Президента Российской Федерации, его полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государства. Положение о комиссии по правам человека Президента Российской Федерации.
курсовая работа , добавлен 09.08.2012
Исследование роли Президента РФ в системе органов государственной власти. Изучение основных понятий законодательного процесса. Выявление компетенции и полномочий Президента в законодательном процессе. Юридическая природа правовых актов главы государства.
Изучим основные полномочия Президента РФ в законодательном процессе и определим его компетенцию в нем.
Законодательные полномочия Президента связаны со сферами законодательства и исполнения законов. Как уже было отмечено выше, Президент имеет право законодательной инициативы и отлагательного вето. Разберем подробнее эти права.
Право законодательной инициативы представляет собой один из весомых рычагов влияния Президента Российской Федерации на политическую реальность – под этим правом подразумевается внесение в Государственную Думу законопроектов.
Важно отметить, что в отличие от верховных судов Российской Федерации, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает 1 . Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. С момента принятия Конституции Российской Федерации это право практикуется главой государства довольно широко 2 . Для президента характерны законодательные инициативы, прежде всего по вопросам, касающимся государственного строительства, поскольку именно он отвечает за стабильное существование системы публичной власти, а также за ее совершенствование.
Право вето. Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето, т. е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.
К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы, предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс, в этом плане это право можно рассматривать в контексте логического продолжения права вето 3 .
Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона – еще одна форма его участия в законодательной деятельности и завершающей стадии законодательного процесса 4 .
Ежегодное послание Президента России – это особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента, а значит, может трактоваться как определенные полномочия Президента в законодательном процессе 5 .
В целом, полномочия и компетенция, президента в законодательном процессе, не превращают Президента в орган законодательной власти, а значит, не противоречат принципу разделения властей. Они, скорее направлены на осуществление полномочий Президента РФ как гаранта конституции и носят скорее уточняющий характер 6 .
Также надо отметить, что юридическая природа указов и распоряжений Конституцией РФ не формализована и потому нуждается в отдельном рассмотрении. Этому рассмотрению будет посвящена следующая часть нашей работы.
2.2 Законодательная инициатива
Законодательная инициатива - стадия законодательного процесса, состоящая в вынесении на рассмотрение органомзаконодательной властизаконопроектаилизаконодательного предложенияпо принятию, изменению или отмене закона. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определяется национальным законодательством, при этом внесение предложения в законодательное учреждение таковым субъектом влечёт за собой обязанность рассмотреть данное предложение в соответствии сустановленной процедурой.
Правом законодательной инициативы обладают, как правило, члены парламентаиправительство, однако, в зависимости от принятых в отдельно взятом государстве норм, это их право может быть ограничено.Глава государстватакже может быть наделён этим правом. В ряде стран с законодательной инициативой могут выступать самостоятельные группы граждан. В этом случае закон определяет минимальную численность инициативной группы и особую процедуру прохождения предложенного проекта. Лица, не обладающие указанным правом, также могут осуществлять законодательную инициативу, но опосредованно, через субъектов, которым оно гарантировано законом. Законодательная инициатива может являться средством политической борьбы и лоббизма.
В России правом законодательной инициативы наделены президент,Совет Федерациии его члены, депутатыГосударственной думы,правительство, законодательные органы субъектов Российской Федерации. По вопросам их ведения это право также принадлежит высшим судебным органам страны:Конституционному,ВерховномуиВысшему арбитражному суду.
Обсуждается возможность предоставления данного права инициативным группам граждан, которые могли бы вносить свои предложения через общественную палату. Вопрос был поднят депутатомГосдумы пятого созываРобертом Шлегелем, автором соответствующего законопроекта . Право граждан на законодательную инициативу также предусмотрено уставом Алтайского края,ЯрославскойиТомскойобластей.
Страница 1
Важная роль в законодательном процессе принадлежит Президенту РФ. Специфику форм его участия в законодательном процессе предопределяет особенность конституционного статуса Президента РФ как главы государства.
Полномочия Президента в законодательном процессе можно разделить на так называемые общие и специальные полномочия. К первым (общим) относятся право Президента вносить в парламент законопроекты в порядке законодательной инициативы, а также полномочия по участию в рассмотрении законопроекта путем присутствия на заседаниях палат, внесения поправок к законопроектам и др. Вторая группа полномочий Президента как участника законодательного процесса включает его исключительные права, определяемые статусом главы государства. Этими правами не наделен больше ни один субъект законодательного процесса. К ним относятся право Президента по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и право отклонять принятый Федеральным Собранием закон (право президентского вето).
Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:
а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;
б) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;
в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции России;
г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.
Законодательная инициатива Президента и его участие в обсуждении законов в палатах Федерального Собрания уже рассматривались. В данном разделе речь пойдет о процедуре подписания и обнародования Президентом закона, а также о порядке наложения президентского вето.
Эта стадия законодательного процесса предусмотрена большинством конституций современных государств. Как правило, в зарубежных странах она называется промульгацией закона главой государства: "Промульгация включает несколько элементов: удостоверение закона и того факта, что он принят по данной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении". Только после промульгации закон, как правило, обретает обязательную силу.
Глава государства имеет право не подписывать закон - это его право вето ("вето" в переводе с латинского означает "запрещаю"). Понятие "вето Президента" трактуется в юридической литературе как его "право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу". Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную.
В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента страны.
В соответствии с Конституцией после одобрения Советом Федерации федерального закона последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Президенту направляются и те принятые
Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108 Конституции); Президент не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции).
Неприкосновенность главы государства и его ответственность, казалось бы, явления взаимоисключающие. Но это не так. Неприкосновенность не означает безответственности. Конституционный Суд РФ разъяснил, например, что положения ст. 91 Конституции РФ о неприкосновенности Президента РФ не исключают импичмента (отрешения от должности), предусмотренного ст. 93.
Термин «ответственность» по отношению к главе государства (президенту) используется в конституциях. Так, в Конституции Венесуэлы 1999 г. говорится, что президент несет ответственность за выполнение своих обязанностей (ст. 232). Есть подобные положения и в других основных законах.
Формулировки конституций об ответственности различны. Во-первых, положений об ответственности главы государства нет в монархических конституциях. Конституционный закон Швеции (Форма правления 1974 г.) устанавливает в соответствии с давними традициями, что «король не может быть привлечен к ответственности за свои действия» (§ 7 гл. 5). Даже в тех немногих странах (Нидерланды, Швеция), где допускается освобождение монарха парламентом от этого поста , если он не выполняет определенное время свои обязанности (шесть месяцев в Швеции), об ответственности монарха не говорится. Напротив, говорится о неответственности, как это видно из цитированного выше текста, хотя такое освобождение (в Форме правления Швеции говорится, что «король считается покинувшим свой пост») в этой стране все-таки представляет собой форму ответственности. Ни в той, ни в другой стране названные меры не применялись. Суд над монархами, привлечение их к ответственности и казнь в Европе имели место лишь давно, во время революций (Карл I в Англии, Людовик XVI во Франции). В России царь Николай II и члены его семьи были расстреляны в Екатеринбурге без суда после революции 1917 г. В монархических странах Востока имам (у шиитов) считается непогрешимым, халиф (у суннитов) несет ответственность (перед уммой), но она откладывается до Судного дня. На деле в мусульманских монархиях имели место факты отстранения монарха от должности его ближайшими родственниками. Нередко были факты своего рода государственных переворотов, но иногда такие решения принимались по существу с согласия заменяемого монарха (например, в Саудовской Аравии по причине старости и неспособности руководить государственными делами). В странах мусульманского фундаментализма такая процедура считается соответствующей конституции (Корану) и осуществляется семейным советом.
В общем все же считается, что ответственность применяется только к выборной президентуре (единоличной, коллегиальной, комбинированной, двуглавой, но в последнем случае в Иране она распространяется только на президента, но не на лидера (руководителя) государства.
Во-вторых, различается ответственность главы государства за действия, совершенные им при исполнении своих функций, и ответственность за другие деяния. Некоторые конституции (например, Албании 1998 г.) содержат общую формулировку: президент не несет ответственности за действия по исполнению своих функций, официальные действия. За это отвечают министры (в парламентарной республике). Такой принцип издавна принят в республиках. Статья 68 Конституции Франции 1958 г. устанавливает, что президент не несет ответственности за действия, совершенные им при исполнении своих функций, кроме государственной измены. Конституция Греции 1975 г. добавляет к измене умышленное нарушение конституции. За правонарушения уголовного характера, действия президента, не связанные с его обязанностями (например, некоторые общеуголовные преступления), президент отвечает после окончания президентского срока (ст. 49 Конституции Греции ), хотя, например, в США президент несет ответственность и до этого (в порядке импичмента при совершении любых тяжких уголовных преступлений).
Однако общепризнанно, что действующего президента нельзя судить. В связи с этим во Франции оппозиция в парламенте в свое время требовала привлечения к ответственности Президента Ж. Ширака после прекращения президентских полномочий за деяния в бытность его на посту мэра Парижа (процесс состоялся). Однако если отрешение президента от должности парламентом за тяжкие преступления (в том числе не связанные с исполнением обязанностей, например в США) считать ответственностью, то она применима и во время президентского срока за деяния, совершенные не в связи с исполнением должностных обязанностей.
До сих пор сажать в тюрьму действующего президента (до отрешения от должности) никто не пытался. Судят и сажают в тюрьму бывших президетов уже после их свержения (например, некоторых президентов в странах Африки, в том числе в Египте в 2011 г.) или судят заочно после бегства из страны (например, в Тунисе в 2011 г.). Президента Израиля судили и посадили в тюрьму за изнасилование сотрудницы его аппарата в 2010 г. тоже только после его освобождения от должности. Однако в феврале 2009 г. Международный уголовный суд выдал ордер на арест Президента Судана О. аль-Башира (не осуществлен). Его считают виновным в том, что начиная с 2008 г. в суданской провинции Дарфур убито более 300 тыс. человек.
В 2010 г. Верховный суд Пакистана возбудил дело о коррупции Президента А. Зардари (не завершено).
В-третьих, из сказанного видно, что следует различать разные формы ответственности. Освобождение монарха от его поста (пока возможно только по законам Швеции) или отрешение президента от должности (уголовный процесс возможен только после этого) - это по существу не столько юридическая, сколько конституционная политическая ответственность, она бывает очень мягкой. Когда, например, украинские парламентарии большинством голосов (227 из 245) приняли в январе 2009 г. постановление «Про ответственность Президента Украины Ющенко В. А. за ситуацию, которая сложилась в финансово-кредитной сфере Украины» («резкое обесценивание денежной единицы Украины») , такое постановление каких-либо санкций по отношению к президенту не повлекло. Это совсем не похоже на импичмент. Но и юридическая ответственность неодинакова. Уголовная ответственность неприменима к главе государства (в том числе президенту), пока он глава государства. Она возможна только после того, как он перестанет быть президентом (к монарху юридическая ответственность неприменима и после прекращения полномочий). Административная ответственность невозможна да и практически неосуществима в подавляющем большинстве стран. Однако иногда она имела место. Ранее уже упоминалось о штрафах, назначенных полицией шведскому королю. Президентов штрафовали чаще. Так, в 2009 г. суд по делу об административных правонарушениях, возбужденному полицией, оштрафовал Президента Сербии Б. Тадича на 40 тыс. динаров (616 евро) за то, что он в честь победы футбольной команды Сербии выпил бокал шампанского с двумя друзьями-министрами на стадионе во время матча. Закон запрещает приносить спиртные напитки во время игры на стадион. Полицейские сначала предупредили президента (возможно, что он повел себя неадекватно), а потом обратились в суд. Суд принял решение: закон распространяется на всех. Штраф был назначен и министрам. В том же году суд оштрафовал президента Тайваня за то, что он нарушил закон и за 10 дней до региональных выборов сообщил в прямом эфире о данных опроса избирателей. В 1998 г. суд оштрафовал Президента США У. Клинтона еще до процесса об импичменте. Такие судебные решения возможны далеко не во всех странах, а только там, где должностные лица и суды исполняют закон независимо от персоналий . В США иски к государству по разным вопросам обращены против президента, но только как представителя государства. Неизвестны факты, когда в какой- либо стране подавались иски к президенту как частному лицу (например, по поводу денежного долга соседу) и происходили гражданские процессы в суде. Президента (не говоря уже о монархе) нельзя вызвать лично в суд, но исключения бывают. Так, в следственную комиссию, образованную парламентом для рассмотрения вопроса о секретных тюрьмах, созданных в прошлом США в Литве для террористов, вызывали в 2009 г. президента Литвы).
В единичных странах предусмотрена юридическая ответственность президента за аморальный проступок. На Кипре в этом случае обвинение представляет генеральный прокурор, а рассматривает дело и принимает решение Верховный суд.
Типичной формой ответственности президента (в связи с исполнением должностных обязанностей или вне зависимости от этого) является упоминавшийся импичмент . Обычно ответственность установлена за конкретные тяжкие преступления, иногда вообще за тяжкие преступления, в Украине - за любое преступление, в Германии - за нарушение любого федерального закона.
В современных условиях сфера применения импичмента существенно расширена. Во-первых, он возможен не только в случае совершения преступления, но и по причине плохого выполнения возложенных на должностных лиц функций (это относится и к главе государства). В Доминиканской Республике по Конституции 2002 г. Сенат большинством голосов может отрешить от должности любое избранное на определенный срок лицо за плохое выполнение своих обязанностей и разрешить его судебное преследование. Во-вторых, существенно расширен круг лиц, на которых может быть распространен импичмент. В Чили импичмент распространяется на судей высших судов, генерального контролера, генералов и адмиралов, глав провинций (губернаторов и интендантов), в Парагвае - на всех чиновников органов исполнительной власти, судей Верховного суда, генерального прокурора, Уполномоченного по правам человека, председателя Счетной палаты и его заместителя, лиц, входящих в состав Высшего суда избирательной юстиции (ст. 225 Конституции 1992 г.).
Импичмент - грозное оружие парламента против президента. Некоторые президенты уходили в отставку при угрозе импичмента (Р. Никсон в 1974 г. в США, П. Мушарраф в 2008 г. в Пакистане).
Существуют три основные формы импичмента: парламентская; парламентско-судебная; парламентско-плебисцитарная. Каждая из них имеет свои разновидности.
Первая форма импичмента возникла в США (в Великобритании были ее зачатки, но иного рода, и последний процесс импичмента состоялся в отношении министра в 1805 г.). Эта форма импичмента предусмотрена во многих странах Латинской Америки, в России.
При парламентской форме импичмента вопрос об отрешении президента от должности поднимается определенной группой парламентариев (при двухпалатном парламенте - членами только нижней палаты). Численность такой группы в разных странах неодинакова, но она довольно значительна. Обычно это 1/5, 1/4, 1/3 часть парламента или нижней палаты, иногда - большинство членов нижней палаты. В Украине этот вопрос инициируется не менее чем половиной конституционного состава однопалатного парламента. Парламент (нижняя палата, в редких случаях, например в Казахстане, - верхняя, Сенат) создает комиссию по расследованию, которая готовит проект обвинительного заключения и представляет его нижней палате (однопалатному парламенту).
Нижняя палата, если она принимает обвинительное заключение (для этого требуется обычно не менее 2/3 голосов от конституционной численности палаты), передает его верхней палате, которая и выносит решение, как правило, тоже в составе 2/3 голосов, по вопросу об отрешении президента от должности. В США в верхней палате при этом председательствует главный судья (председатель Верховного суда США), так как вице-президент - председатель Сената по должности - избирался по предложению президента и «отцы Конституции», конечно, не хотели, чтобы он председательствовал в таком процессе. Предполагалось, что после отрешения от должности бывшего президента может судить суд общей юрисдикции (видимо, Верховный суд США).
Американская схема принята в России (вице-президента в России нет, и нет необходимости в председательствовании в верхней палате иного лица, а не ее председателя). Кроме того, в России она осложнена участием Верховного и Конституционного судов. Первый дает заключение о наличии (об отсутствии) в действиях президента признаков состава преступления, второй - о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Аналогичные заключения необходимы и в Украине.
В тех странах, где парламент однопалатный, данная форма изменена. Решение и о предъявлении обвинения, и об импичменте принимает одна и та же палата, но разным числом голосов. Например, в Украине обвинительное заключение принимается 2/3 голосов, а решение об импичменте принимается большинством в 3/4 состава однопалатного парламента.
Аналогичное большинство голосов для принятия решения об импичменте требуется в однопалатных парламентах Израиля, Финляндии. В некоторых странах для принятия решения требуется 3/5 голосов. В Казахстане обвинительное заключение утверждает Сенат, а вопрос об отрешении президента решается на совместном заседании палат 3/4 голосов. Есть и другие особенности. В любом случае процедура импичмента должна протекать быстро (в России - максимум три месяца после выдвижения обвинения Государственной Думой), иначе импичмент считается несостоявшимся. Это понятно: состояние неопределенности в положении главы государства не может продолжаться долго.
В США процедура импичмента дошла до голосования в Сенате дважды. В первом случае это было в 1868 г. Тогда для импичмента Президенту Э. Джонсону в Сенате не хватило одного голоса. Второй раз - в 1999 г. (У. Клинтон), когда также не хватило голосов для принятия решения в Сенате. В России попытка импичмента в отношении Б. Н. Ельцина не была завершена. Комиссия, созданная нижней палатой (Государственной Думой), составила проект обвинительного заключения, но Дума не утвердила ни один из пяти пунктов обвинения, предъявленного по шести статьям Уголовного кодекса РФ (государственная измена, насильственный захват и удержание власти, ослабление обороны и безопасности России и др.). На этом процесс прекратился.
В нескольких странах обвинения, предъявленные по данной форме импичмента, завершились его принятием в верхней палате. Формулировки его в некоторых странах Латинской Америки были своеобразны. Президент Эквадора А. Букарам был отстранен в 2000 г. с формулировкой «за умственную неспособность к управлению страной», один из президентов Перу - с формулировкой «за неспособность руководить государством» (2000 г.). Судебных процессов против них возбуждено тогда не было.
Такой судебный процесс состоялся в Бразилии в отношении Президента Ф. Коллора в 1992 г. Он отразил недостатки существующего в мире конституционного законодательства по вопросам импичмента, о привлечении президента к судебной ответственности (после прекращения его полномочий), его незавершенность. Создатели этого института, видимо, предполагали, что, поскольку есть решение парламента, таковым будет и решение суда. Но в Бразилии Верховный федеральный суд, рассматривавший дело бывшего президента, постановил, что состава преступления не было (импичмент был предъявлен за взяточничество). Он вынес оправдательный приговор, но уже был избран новый президент. Прежний не мог вернуться на свое место, хотя, как постановил суд, он был невиновен. Пока, насколько известно, в конституциях не предусматриваются нормы для разрешения такой коллизии, а они бывали в недавнее время и в других странах. Так, в 2004 г. Верховный суд Литвы решил подобный вопрос: он отменил решение парламента и вернул президента к власти (на короткое время). Отмена решения об импичменте имела место в Южной Корее.
Вторая, парламентско-судебная форма импичмента предусмотрена главным образом в странах Европы (Германия, Италия, Польша, Португалия, Чехия и др.), в некоторых странах Африки (Ангола). При ее осуществлении дело об импичменте тоже возбуждает парламент (он принимает решение об этом). В Германии, например, импичмент может возбудить 1/4 часть любой палаты. Решение о процедуре импичмента принимается любой палатой 2/3 голосов (но не той, которая возбудила процедуру импичмента). Окончательно процедуру импичмента при парламентарно-судебной форме завершает какой-либо из высших судов. В Германии, Италии, Чехии это Конституционный суд, в Португалии - Верховный суд, в Польше - Государственный трибунал.
Во Франции, Сенегале, некоторых других франкоязычных странах Африки, на которые оказала влияние французская Конституция, есть свои особенности. Во Франции обвинение предъявляется обеими палатами парламента в идентичном тексте абсолютным большинством голосов палат. Для рассмотрения обвинения президента в государственной измене (а импичмент в этой стране возможен только по данному основанию) создается Высокая палата правосудия. Она состоит не из профессиональных судей, а из парламентариев. Палата рассматривает только дела президента (для рассмотрения уголовных обвинений министров есть особый Суд республики). Высокая палата правосудия - орган, состав которого обновляется через каждые три года. Она избирается из равного числа членов обеих палат после полного или частичного обновления этих палат. Высокая палата правосудия рассматривает дело по существу и назначает наказание. Данная процедура ни во Франции, ни в странах Африки не применялась (Ж. Б. Бо- кассу в Центральноафриканской Республике судил после его свержения уголовный суд).
Третья, парламентско-плебисцитарная форма импичмента предусмотрена в немногих странах (Австрия, Исландия, Словакия, Туркмения и др.). При использовании данной формы, как и в ранее рассмотренных способах импичмента, обвинение предъявляет парламент квалифицированным большинством голосов (в Словакии - 3/5, в Исландии - 3/4), затем он выносит обвинение на «народное голосование» (голосование избирателей). Избиратели решают только вопрос об отрешении президента от должности. В дальнейшем его как рядового гражданина может судить обычный суд.
Такой порядок использовался в Венесуэле и Румынии. В Венесуэле он предусмотрен ст. 233 Конституции 1999 г., в Румынии - ст. 95 Конституции 1991 г. В Венесуэле оппозиция неоднократно пыталась отстранить У. Чавеса от власти (последний раз в 2004 г.), но ей не удавалось собрать абсолютное большинство голосов. В Румынии эта процедура тоже окончилась неудачей (необходимое большинство голосов избирателей не было получено). В Исландии в 2008 г. в обстановке финансового кризиса в этой стране (оказалось, что ее государственный долг почти в 10 раз превышает государственный бюджет страны) в средствах массовой информации обсуждался вопрос об ответственности руководства страны, но вопрос об импичменте поставлен не был.
Подобного рода процедура удалась, однако, в Азербайджане в 1990-х гг., еще до принятия действующей Конституции. По решению парламента был назначен референдум по вопросу об отстранении Президента А. Эльчибея от власти. На референдуме это предложение было поддержано избирателями, но какого-либо судебного процесса не было. Будучи отрешенным от должности, Эльчибей удалился на место своего постоянного жительства (до президентства) в автономное образование Азербайджана - Нахичевань.
Есть другие способы импичмента, а также, хотя и крайне редко, в одной и той же стране возможны несколько способов. Например, в отдельных странах Латинской Америки возможны референдум и отстранение от должности решением Верховного суда после принятия постановления парламента. В Индонезии обвинение формулирует однопалатный парламент, а решение об отстранении президента от власти принимает особый надпарламентский орган - Народный консультативный совет. В конце 1990-х - начале 2000-х гг. он неоднократно принимал решения о смещении президентов.
Глава государства несет ответственность (моральную, политическую, иную) перед народом своей страны, ее гражданским сообществом. Как говорилось, некоторые монархи во время революций были приговорены к смертной казни (последний - император Центральноафриканской Империи Ж. Б. Бокас- са, принадлежавший к тому же к племени людоедов, в конце
70-х гг. XX в. (приговор не исполнен)). Некоторые президенты в результате массовых выступлений народа были смещены и судимы, отдельные президенты были смещены при помощи иностранных войск (США), судимы и казнены (С. Хуссейн в Ираке в начале 2000-х гг.), другие бежали и были судимы заочно. О многих таких фактах упоминалось выше. Некоторые президенты занимали свою должность десятки лет (более тридцати в Индонезии, Ираке, Ливии и др.), но были смещены народом. О такой ответственности тоже нужно помнить.
- В Нидерландах - по заявлению самого монарха и только в случае стойкой неспособности осуществлять полномочия. После этого над ним устанавливается опека.
- В Греции для рассмотрения предполагаемого преступления президента,совершенного не при исполнении служебных обязанностей, создается специальный суд в составе 13 человек - членов Ареопага (Верховного суда) и председателей апелляционных судов. В других странах такие дела могут рассматривать обычные суды.
- См.: РГ. 2009. 27 янв.
- См.: РГ. 2009. 9 дек.
- Impeachment (англ.) - порицание, жесткое осуждение.
Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:
а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;
б) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;
в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции России;
г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.
Законодательная инициатива Президента и его участие в обсуждении законов в палатах Федерального Собрания уже рассматривались. Здесь речь пойдет о процедуре подписания и обнародования Президентом закона, а также о порядке наложения президентского вето.
Эта стадия законодательного процесса предусмотрена большинством конституций современных государств. Как правило, в зарубежных странах она называется промульгацией закона главой государства: "Промульгация включает несколько элементов: удостоверение закона и того факта, что он принят по данной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении". Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 2008. - С. 56. Только после промульгации закон, как правило, обретает обязательную силу.
Глава государства имеет право не подписывать закон - это его право вето ("вето" в переводе с латинского означает "запрещаю"). Понятие "вето Президента" трактуется в юридической литературе как его "право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу". Конституция РФ: Энциклопедический словарь / Сост. В.А. Туманов, В.Е. Чиркин и др. - М., 2007. - С. 27. Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную. Так, Конгресс США за двухсотлетний период существования смог преодолеть около 3% от общего числа президентских вето. Парламенты мира. - М., 2011. - С. 302. После принятия Конституции в 1993 г. палаты Федерального Собрания РФ преодолели вето не более чем на два десятка федеральных законов.
В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента страны. В соответствии с Конституцией после одобрения Советом Федерации федерального закона последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Президенту направляются и те принятые Государственной Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108 Конституции); Президент не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции).
Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. В Конституции РФ термин "вето" не употребляется. Вместе с тем это право вето предусмотрено ч. 3 ст. 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание Российской Федерации может согласиться с доводами Президента изменить закон или отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он в течение семи дней должен быть подписан Президентом РФ и обнародован.
Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.
В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - N 18. - Ст. 2253. говорится, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное ч. 3 ст. 107 Конституции, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение главы государства об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.
Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом России позволяет выделить следующие основания:Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента. - М., 2009. - С. 85. вторжение в компетенцию субъектов Федерации; отступление от конституционных принципов организации государственной власти; нарушение единства экономического пространства; несоблюдение конституционных прав и свобод граждан; нарушение конституционных основ федерализма; несоответствие основам финансовой политики; ограничение полномочий Президента и Правительства России; нарушение прав субъектов законодательной инициативы; несоблюдение положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов; нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти; превышение парламентом контрольных полномочий; вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов.
Кроме указанных оснований, практика наложения президентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты: слабая юридическая проработка федеральных законов; противоречия нового закона действующему законодательству; ненормативность положений закона; несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники; отсылочный характер положений федерального закона; нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.
В последнее время большое значение при отклонении Президентом РФ федеральных законов имеют и политические причины. В этом случае несогласие Президента проявляется, как правило, в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков федерального закона.
Конституция 1993 г. достаточно подробно регламентирует право президентского вето. В Постановлении Конституционного Суда от 6 апреля 1998 г. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. №19-П // Собрание Законодательства РФ. -1998. - № 25. - Ст. 3004. говорится, что Президент не наделен правом оценивать конституционность нормативного акта, а может лишь обратиться в Конституционный Суд с запросом. Но при этом акт должен быть подписан Президентом, т.к. в противном случае в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» данный орган не может осуществлять предварительный контроль законов, т.е. до того, как они вступят в силу (пока они не подписаны Президентом и не обнародованы).
Какую же роль в разрешении спорных вопросов между Президентом и Парламентом играет Конституционный Суд России? В соответствии со ст. 125 Конституции Конституционный Суд по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы разрешает дела о соответствии федеральных законов Основному Закону. Признание Конституционным Судом федеральных законов или отдельных их положений неконституционными лишает их юридической силы. Но эти возможности Конституционного Суда для окончательного разрешения спора между заинтересованными сторонами Президент использует не в полную силу. Практика последних лет знает лишь единичные случаи обращений Президента в Конституционный Суд по поводу конституционности законов, хотя серьезные основания для этого были.
Для разрешения проблемы неожиданных оснований отклонения тех или иных федеральных законов необходимо законодательное урегулирование данного вопроса. Отклонение Президентом законов по каким-либо причинам - это только часть конфликта между Президентом и парламентом. Другая сторона конфликта - возвращение Президентом законов без рассмотрения.
Итак, имеет ли Президент право возвращать без рассмотрения федеральный закон, направленный ему на подписание? Сторонники права возвращения главой государства закона парламенту без рассмотрения следующим образом аргументируют свою позицию. Во-первых, Президент - гарант Конституции, причем это конституционное положение не ограничивается каким-то исчерпывающим перечнем полномочий главы государства. Во-вторых, Президент в сфере законодательной деятельности наделен конституционным правом и обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы. Таким образом, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения федерального закона нарушение установленных Конституцией условий и процедур его принятия или одобрения, он как гарант Конституции не может считать такой закон принятым и подписывать его.Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента и ГД ФС РФ в законодательном процессе (статья вторая) // Государство и право. - 1998. - N 10.
Противники этого права приводят следующие аргументы.
1. Конституция страны, предоставляя Президенту право вето, не ограничивает круг оснований отклонения законов.
2. Подписание Президентом закона не означает его согласия или несогласия. Подписание закона сформулировано как безусловная обязанность, возникающая после принятия закона парламентом или преодоления вето Президента.
3. Палаты Федерального Собрания РФ имеют конституционное право на самостоятельное решение вопросов внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101 Конституции).
4. Президент РФ обязан соблюдать Конституцию страны. Последняя определяет полномочия главы государства по принципу: разрешено то, что закреплено Конституцией. Если идти по другому пути - разрешено все, что не запрещено, - то нынешнее конституционное регулирование статуса Президента теряет всякий смысл. Колюшин Е.И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // Журнал российского права. - 1998. - N 7. - С. 23.
По поводу права Президента возвращать законы без рассмотрения Государственная Дума 20 марта 1996 г. приняла Постановление «О некоторых федеральных законах, возвращенных Президентом Российской Федерации без рассмотрения», Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. - Томск, 2011. - С. 36. в котором говорится о необходимости строго соблюдать требования статьи Конституции, устанавливающей, что Президент подписывает и обнародует федеральный закон либо отклоняет его; возвращения Президентом без рассмотрения федеральных законов в Конституции не предусмотрено.
Дискуссия отразилась в запросах Государственной Думы, Президента и Совета Федерации в Конституционный Суд РФ, который 22 апреля 1996 г. принял Постановление «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации».
Прежде всего, поскольку были случаи отклонения законов Президентом путем возвращения их без рассмотрения или изложения мотивов, в Постановлении Конституционного Суда ясно сказано, что, поскольку после отклонения предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания.
Очень важно следующее положение Постановления Конституционного Суда: из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент вправе, в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции, вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом закон не может считаться принятым федеральным законом по ч. 1 ст. 107 Конституции, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением по ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, поскольку установленные Основным Законом требования и предусмотренные им условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.
Оптимизация взаимоотношений парламента и Президента невозможна лишь путем совершенствования регламентов палат и положений о порядке взаимодействия Президента России с палатами в законотворческом процессе. Эффективность и качество законотворческой работы требуют полноценной правовой базы в виде специального закона о взаимодействии высших органов государственной власти, ускорения прохождения необходимых законодательных процедур, установленных Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 8. - Ст. 801. Необходимо детально закрепить технико-юридические процедуры законотворчества на всех его этапах, определить роль, права и обязанности каждого участника этого процесса, не нашедшие прямого отражения в нормах Конституции. Это могло бы способствовать устранению коллизий между органами власти и повышению качества законов. Кроме того, необходимо стремиться к сотрудничеству и взаимопониманию, учитывать мнения и предложения всех сторон. И тогда не будет такого явного торможения законодательного процесса, и парламент и Президент действительно будут представлять единую власть, а не противоборствующие стороны.
Помимо проблем, возникающих на различных этапах законодательной деятельности, существует острое противоречие между парламентом и Президентом, заключающееся в соотношении федеральных законов и нормативных актов Президента России.
При отсутствии специального закона единственным источником, регулирующим нормотворческую деятельность Президента, является Конституция. Она устанавливает нормотворческие полномочия главы государства следующим образом: Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ (ст. 90 Конституции); эти указы должны соответствовать Конституции и федеральным законам (ст. 90 Конституции); указы Президента о введении военного и чрезвычайного положений утверждаются Советом Федерации (ст. 102 Конституции).
Конституция страны допускает самостоятельность, а не только строго подзаконное (непосредственно делегированное конкретным законом) регулирование вопросов общественной жизни указом Президента (формулировка ч. 1 ст. 90 радикальным образом отличается от определения нормотворческих полномочий Правительства РФ в ч. 1 ст. 115 Конституции).
Создается возможность вторжения главы государства в компетенцию законодательной власти и возникновения коллизии права. Подмена законов указами и параллелизм указов и законов - существенные элементы в повседневной практике российского законодательства.
Конституционный Суд по запросу Государственной Думы рассмотрел эту ситуацию и установил, что издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничиваются периодом до принятия соответствующих законодательных актов, не противоречит Конституции РФ. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. N 11-П // Собрание Законодательства РФ. - 1996. - N 19. - Ст. 2320.
На практике указы не всегда соответствуют законам, их действие не всегда прекращается с изданием законодательного акта. Для обеспечения взаимодействия и выработки единой политики полезно зафиксировать в федеральном законе взаимные обязательства Президента и парламента, обязать Президента информировать парламент о подготовке тех или иных проектов, а палаты Федерального Собрания - рассматривать поступившие проекты в жесткие сроки. Возможность парламента замораживать рассмотрение законопроектов также должна быть оговорена на законодательном уровне.
Итак, сегодня многие нормотворческие вопросы находятся в компетенции и Президента, и Федерального Собрания. Чтобы снять затруднения при проведении в жизнь принципа разделения властей, необходимо достигнуть договоренности: какие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в планируемый период должны быть реализованы в форме закона, а какие - регулироваться указами.
Остановимся на процедуре обнародования. Поскольку в Конституции России использовано понятие «обнародование», а действующая правовая база использует понятие «опубликование» (в частности, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 8. - Ст. 801.), можно сделать вывод об идентичности данных понятий с точки зрения российского законодательства. В научной юридической литературе имеются достаточно аргументированные мнения известных ученых о различиях в этих терминах.
Нужно отметить, что датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой (имеется в виду окончательная редакция закона), а датой принятия федерального конституционного закона - одобрение верхней палатой Федерального Собрания (т.к. из Государственной Думы он поступает в Совет Федерации в качестве законопроекта). И все же, несмотря на видимую законченность законотворческого процесса, участие в нем Президента необходимо, т.к. федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции направляются Президенту не только для подписания, но и для обнародования.
В соответствии со ст. 107 Конституции Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Указанная формулировка не позволяет точно определить, все ли 14 дней Президент может «держать» закон на процедуре подписания или 14 дней отведены ему и для подписания, и для опубликования. Поэтому данная норма нуждается в доработке.
Федеральные конституционные и федеральные законы должны быть официально опубликованы в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.
Федеральные конституционные и федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» данные нормативные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы могут быть опубликованы и в виде отдельного издания.
По истечении десяти дней после дня их официального опубликования федеральные конституционные и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если самими законами не установлен другой порядок их вступления в силу. Здесь нужно отметить, что далеко не все граждане РФ могут ознакомиться с новым законом не только сразу после его опубликования, но и после его вступления в силу, т.к. не все регионы Российской Федерации получают официальный источник опубликования в течение 10 дней после его обнародования.
Что касается других стран, вопрос о сроке вступления в силу закона решается по-разному. В Аргентине, Финляндии и Индии закон обретает силу незамедлительно с момента его публикации, если иной срок не установлен в тексте закона. На следующий день после опубликования закон вступает в силу во Франции, через семь дней - в Дании, через 10 - в Бельгии, через 14 - в ФРГ, через 15 - в Италии и через месяц - в Греции и Норвегии. Почти единственным исключением является конституционная регламентация США. Здесь закон вступает в силу с момента его подписания Президентом или преодоления его вето, если только в тексте закона не указан иной срок.
Согласительные процедуры занимают важное место среди процедур законодательного процесса. Они предполагают совместные поиски общего решения при возникших разногласиях. Согласительные процедуры между палатами парламента происходят в определенных случаях: при возникновении разногласий между Государственной Думой и Советом Федерации по поводу закона, принятого Государственной Думой и переданного на рассмотрение Совета Федерации. Эта процедура подробно регулируется в регламентах обеих палат.
Следует отметить, что при отклонении закона Советом Федерации возникшие коллизии могут быть разрешены и без использования согласительных процедур, поскольку создание согласительной комиссии является правом, а не обязанностью палат.
Федеральный закон после отклонения Советом Федерации поступает в Совет Государственной Думы, а затем в ответственный думский комитет, который по итогам рассмотрения может в соответствии со ст. 127 Регламента ГД рекомендовать палате одно из следующих решений:
а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;
б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;
в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.
Для преодоления возникших разногласий по поводу федерального закона, принятого Государственной Думой и отклоненного Советом Федерации, по инициативе любой из палат, поддержанной другой палатой, может быть создана согласительная комиссия на паритетных началах.
Постановление одной из палат о создании согласительной комиссии направляется в другую палату, а если необходимо участие в работе комиссии представителей Президента и Правительства - и в эти органы.
Депутаты, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях с правом совещательного голоса. Кроме этого, комиссия вправе при необходимости привлекать работников Правового управления и других подразделений Аппарата Государственной Думы и Аппарата Совета Федерации, приглашать ученых и специалистов в качестве экспертов для содействия в выработке единого текста федерального закона.
Комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст обсуждаемого закона. В соответствии со ст. 129 Регламента ГД она может принять решение об изменении редакции отдельных статей, в отношении которых не имелось возражений верхней палаты, если такое изменение обусловлено новой редакцией закона. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2010. - С. 191.
Необходимо отметить, что решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутаций Государственной Думы и Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовали большинство членов каждой депутации. Оно принимается открытым голосованием, но согласительная комиссия может установить и иной порядок голосования.
Все заседания согласительной комиссии стенографируются. По итогам заседания согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые вносятся изменения. Мнения представителя Президента и представителя Правительства России, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому комиссией решению. После этого все названные выше документы вместе с протоколом согласительной комиссии, в котором фиксируются предложения о преодолении возникших разногласий или обосновывается невозможность преодоления разногласий, данным составом согласительной комиссии передаются в палаты для рассмотрения на ближайших заседаниях.
При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются.
В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Государственная Дума может предложить данной комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений.
В случае принятия Государственной Думой закона в редакции согласительной комиссии он в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации.
Если Государственная Дума при повторном рассмотрении не приняла обсуждаемый закон в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации о его отклонении, то федеральный закон считается принятым, если за него проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый в таком порядке федеральный закон направляется в течение пяти дней Президенту России для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет об этом Председателя Совета Федерации.
Если при голосовании в Государственной Думе в соответствии со ст. 132 Регламента предложение о принятии отклоненного Советом Федерации закона не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый закон считается не принятым. Если протокол согласительной комиссии будет содержать обоснование невозможности преодоления разногласий данным составом комиссии, то в соответствии со ст. 115 Регламента СФ при его рассмотрении на заседании Совета Федерации палата вправе принять одно из следующих решений:
а) изменить предложения Совета Федерации о редакции отдельных положений обсуждаемого федерального закона;
б) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;
в) отказаться от участия в работе согласительной комиссии.
Принятое палатой решение оформляется постановлением, которое в течение пяти дней после его принятия должно быть направлено в Государственную Думу.
Существуют особенности рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации федеральных конституционных законов. В соответствии со ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законов о вопросах, предусмотренных самим Основным Законом. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2010. - С. 191.
На федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что "федеральные законы принимаются Государственной Думой". В отличие от этого, в Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона. Законопроект превращается в принятый федеральный конституционный закон только после того, как он одобрен указанным большинством голосов членов Совета Федерации. Если Совет Федерации отклоняет проект федерального конституционного закона, то возможны те же последствия, которые возникают при отклонении Советом Федерации федерального закона (ст. 105 Конституции), за исключением положения ч. 5 ст. 105 Конституции: Государственная Дума не может преодолеть решение Совета Федерации повторным голосованием. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) правках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - N 4. - Ст. 445
Следующий вопрос, на котором необходимо остановиться, - повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом. В соответствии со ст. 133 Регламента ГД Президенту России отводится 14 дней, в течение которых он может наложить свое вето. Как и при наложении вето Совета Федерации, рассматриваемый закон передается в ответственный комитет Государственной Думы. Но в данном случае Регламент Думы строго определяет срок рассмотрения мотивов отказа Президента - 10 дней, после чего комитет должен выдать свое заключение и рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:
а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;
б) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента;
г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту (а при необходимости и Совету Федерации) направить своих представителей;
д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Если палата принимает решение о проведении обсуждения, то в нем участвуют только представители депутатских объединений, а заключительное слово предоставляется представителю Президента России.
Если обсуждаемый закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал большинства голосов, то палата по предложению представителя Президента может принять решение о продолжении работы над указанным законом, начиная с процедуры первого чтения.
Кроме этого, Государственная Дума может принять решение о создании специальной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии такого решения специальная комиссия действует по принципу «Одна сторона - один голос», при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов. Решение считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы эта комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты в согласованной редакции закон, который считается принятым, если за него проголосовали большинство от общего числа депутатов.
На голосование палаты (по предложению ответственного комитета) может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в редакции, ранее принятой Государственной Думой. Решение принимается большинством (не менее двух третей голосов) от общего числа депутатов палаты. В этом случае федеральный закон (в ранее принятой редакции) в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в верхнюю палату.
При отклонении Президентом федеральных законов Совет Федерации, как и Государственная Дума, рассматривает их повторно по следующей процедуре. Вместе с текстом федерального закона, ранее отклоненного Президентом и затем повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации, в соответствии со ст. 116 Регламента СФ, поступают следующие документы: постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона;
письмо Президента России;
стенограмма заседания Государственной Думы, на котором повторно рассматривался отклоненный Президентом федеральный закон;
заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента страны.
Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.
Нужно отметить, что комитет (комитеты) Совета Федерации, который ранее давал заключение по этому федеральному закону, рассматривает высказанные в письме Президента замечания и сам текст закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении, и дает по нему повторное заключение.
Статья 119 Регламента СФ определяет, что при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации принимает решение либо поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции, либо провести обсуждение федерального закона.
В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Это решение принимается большинством голосов от числа членов палаты, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.
В случае принятия решения о переносе рассмотрения закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, на следующее заседание Совета Федерации его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании палаты принятием решения об одобрении или отклонении.
При повторном рассмотрении верхней палатой федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством (не менее двух третей голосов) членов Совета Федерации. В случае отсутствия необходимого числа голосов федеральный закон считается отклоненным.
После этого закон вместе с постановлением Совета Федерации о его одобрении в течение пяти дней направляется Председателем палаты Президенту России для подписания и официального опубликования.
